Регулирование земельных отношений (на примере Пермской городской агломерации)



В статье рассматриваются проблемы регулирования земельных отношений в муниципальном образовании. При исследовании данных процессов в муниципальном образовании автор статьи рассмотрел их в рамках границ агломерации, что объясняет актуальность выбранной темы.

Объектом исследования является распределение земель на территории Пермской агломерации. Целью исследования является выявление имеющихся недостатков в управлении земельными ресурсами агломерации. Научная новизна статьи заключается в том, что при постоянно изменяющемся федеральном законодательстве, и несмотря на жёсткие требования к его исполнению, происходящие процессы в рамках земельного отношения на уровне муниципалитета не идеальны, требуют моментальной реакции власти и принятия путей решения имеющихся проблем.

Автор статьи опираясь на исследования учёных о процессах земельных отношений на «местном уровне» изучил имеющиеся проблемы по изменению категорирования, приватизации земельных участков (в том числе банкротство предприятий ради получения земельных участков, находящихся в их собственности).

Также были изучены многочисленные частные случаи как по переводу земельных участков (изменение категории), так и приватизация и продажа. Выявленные при этом недостатки и нарушения являются не совершенствование в законодательной базе.

Ключевые слова: процесс, местный уровень, территория муниципального образования, земельные отношения, городская агломерация.

The article discusses the problems of the land tenure regulation within the municipality. Upon studying these processes in the municipality, the article author has considered them within the boundaries of the agglomeration, which explains the relevance of the topic chosen.

The object of the study is the distribution of land within the Perm agglomeration. The aim of the study is to identify existing shortcomings regarding the management of land resources of the agglomeration. The scientific novelty of the article lies in the fact that under the Federal legislation constant changing, and despite the strict requirements for its implementation, the processes taking place within the framework of land tenure at the municipal level are not ideal, requiring the authorities immediate reaction and the adoption of solutions redarding the existing problems.

The author of the article basing on the scientists surveys regarding the processes of land tenure at the «local level», has studied the existing problems on the transfer of land from one category to another, the privatization of land (including facilities bankruptcy for the sake of obtaining the land plots owned).

Also numerous special cases like the transfer of land (the change of categories), and the privatization, and the sale have been examined. The shortcomings and violations revealed under this case are imperfections of the legislative base.

Keywords: process, local level, municipality territory, land tenure, city agglomeration.

Изучение проходящих процессов в земельных отношениях в регионе и непосредственно в городе Перми (и (или) Пермской агломерации), представленные в данной статье подтверждают актуальность данной темы [11].

В соответствии со Схемой территориального планирования Пермского края, Пермский муниципальный район входит в состав Пермской городской агломерации (территории на расстоянии 20–25 км от ядра агломерации (г. Пермь). Кроме того, с границами города Перми кроме Пермского района граничат земли Краснокамского и Добрянского районов (по меньшей протяжённости). [7]

Объектом исследования является распределение земель на территории Пермской городской агломерации.

Предметом исследования являются реально происходящие земельные отношения в городе Перми и на территории Пермского района.

Цель исследования — выявить имеющиеся недостатки в управлении земельными ресурсами Пермской городской агломерации.

Задачей исследования является изучение распределение земель в городе Перми и прилегающей территории. В ходе работы над статьёй был применён метод научного исследования — теоретический анализ.

Научная новизна статьи заключается в том, что при постоянно изменяющемся федеральном законодательстве, и не смотря на жёсткие требования к его исполнению, происходящие процессы в рамках земельного отношения на уровне муниципалитета не идеальны, требуют моментальной реакции власти и принятия путей решения имеющихся проблем.

Проблемам и особенностям формирования земельных отношений в России посвящены труды российских экономистов, таких как Бугаян И., Варнавский В. Г., Гукасьян Г. М., Дерябина М. А., Куликов Л., Кузьминов Я. И., Тимошина Т. М. и др. О землях и земельных отношениях на муниципальном уровне нашли отражения в работах Антипина И. А. [1], Власовой Н. Ю. [2], Рисина И. Е. [10], Срябина О. А. [12, 13], Шафеева Р. Ш. [14] и других авторов.

Изучая процесс управления земельными ресурсами на территории Пермской городской агломерации, автор статьи столкнулся с многочисленными проблемами по переводу земельных участков из одной категорию в другую, а также из собственности одного субъекта в собственность другого, и обратно (т. е., здесь подразумевается, государственная (федеральная, региональная) и муниципальная собственность, собственность физических и юридических лиц).

Полномочия органов местного самоуправления в области земельных отношений, определены статьёй 11 Земельного Кодекса Российской Федерации, и включают: резервирование земель для муниципальных нужд, изъятие земли для муниципальных нужд в т. ч. выкуп муниципальной земли; установление с учётом требований законодательства Российской Федерации правил землепользования и застройки территорий городских и сельских поселений, а также других муниципальных образований; разработку и реализацию местных программ использования и охраны земель, а также иные полномочия на решение вопросов местного значения в области использования и охраны земель.

Территория города Перми и Пермского района составляют 79 968 га (7 996 800 кв. км) и 375 305 га (37 530 500 кв. км) соответственно.

Распределение земель Пермской агломерации приведены в таблице 1.

Таблица 1

Распределение земель Пермской агломерации на 01.01.2018 года [7]

№ п/п	Показатель	город Пермь (га)	Пермский район (га)
1	Земли промышленности, энергетики, транспорта и иного специального назначения	-*	2,585
2	Земли лесного фонда	-*	14,073
3	Земли сельскохозяйственного назначения	-*	16,932
4	Земли населённых пунктов	79968	2,064
5	Прочие земли (водного фонда, особо охраняемых природных территорий, земли запаса и т. д.)	-*	1,651

-* — не подлежит категорированию (в соответствии с ЗК РФ).

Как видно из таблицы 1, по площади Пермской агломерации, такой показатель, как категория «Земли населённых пунктов» города Перми (79968 га) и Пермского района (2,064 га) значительно отличаются, т. к. по Земельному Кодексу Российской Федерации статданные должны указывать общую площадь по категории — «Земли населённых пунктов». Тем не менее, в соответствии с данными Пермьстата — земли лесного фонда города Перми составляют 49 % (39184,32 га) от общей площади города и земли лесного фонда Пермского района — 37,5 % (140739,375 га); земли сельскохозяйственного назначения на территории города Перми — 8367 га и на территории Пермского края — 16,932 га [5]. Данные земельного фонда (по видам собственности) города Перми и Пермского района за последние три года приведены в таблице 2.

Таблица 2

Данные земельного фонда (по видам собственности) города Перми иПермского района за 2016–2018 годы* [7]

№ п/п	Собственность земель	Земельный фонд (тыс. га)
		2016		2017		2018
		Пермь	Пермcкий р-н	Пермь	Пермский р-н	Пермь	Пермский р-н
1	В региональной и муниципальной собственности	70,95	307,52	70,95	307,46	70,82	307,86
2	В частной собственности	4,23	43,617	4,23	47,48	4,43	47,11
3	В собственности юридических лиц	4,78	24,165	4,78	20,36	4,70	20,33

*Составлено автором по данным Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Пермскому краю.

Как видно из таблицы 2, в 2018 году площадь земельного фонда города Перми, находящегося в региональной и муниципальной собственности уменьшилась на 0,13 тыс. га (- 0,18 %) по сравнению с 2017 и 2016 годами; находящаяся в частной собственности увеличилась на 0,2 тыс. га (+ 4,7 %) по сравнению с 2017 и 2016 годами и находящаяся в собственности юридических лиц уменьшилась на 0,08 тыс. га (- 1,7 %) по сравнению с 2017 и 2016 годами. В Пермском районе в 2018 году, земли находящиеся в региональной и муниципальной собственности увеличились на 0,4 тыс. га (+ 0,13 %) по сравнению с 2017 годом; находящаяся в частной собственности уменьшились на 0,37 тыс. га (- 0,08 %) по сравнению с 2017годом и уменьшились на 0,507 тыс. га (- 1,15 %) по сравнению с 2016 годом; находящиеся в собственности юридических лиц уменьшились на 0,03 тыс. га (- 0,015 %) по сравнению с 2017 годом и на 3,835 тыс. га (+ 15,8 %) по сравнению с 2016 годом. Как видно из данных показателей, изменения в площади собственников земли есть, и за частую, это связано с переводом земель из одной категорию в другую.

Процесс перевода земель сельхозназначения прописан в Градостроительном Кодексе РФ: через разработку градостроительного плана населённого пункта. Для этого можно разработать новый генплан поселения, внести в него изменения, провести публичные слушания и утвердить план местной думой.

Приватизация земли

Земельные участки, находящиеся в муниципальной собственности, переходят в частную, а также общую собственность граждан и юридических лиц, в порядке приобретения прав на земельные участки, находящиеся в муниципальной собственности, именуемой также приватизацией земель. Объектами приватизации могут быть только те земельные участки, которые не изъяты из оборота в соответствии со ст. 27 ЗК, другими законами и подзаконными актами. Приватизация земель для строительства осуществляется с проведением работ по формированию земельного участка. Эти работы включают определение границ земельного участка, его разрешённого использования, кадастровый учёт, определение различных технических условий, организацию и проведение торгов либо приём и рассмотрение заявлений о предоставлении земельного участка без проведения торгов. [3]

Пермские крестьянские хозяйства в последние годы сталкиваются с интересом девелоперов. В сельхозпредприятиях, в основном расположенных в черте Перми, прошла волна банкротств с целью получить землю (в Пермском районе ФГУП «Верхнемулинский» (банкрот с 2004 года), ФГУП «Пермский племенной конезавод № 9» (банкрот с 2007 года), ОАО «Племзавод «Савинский» (банкрот с 2009 года), прилегающий к черте города Перми (Свердловский — Пермский районы) ФГУП «Учебно-опытное хозяйство имени Д. Н. Прянишникова «Липовая гора»» с земельным участком 3 000 га банкрот с 2017 года). [4]

При переводе земли из одной категорию в другую имеются сложности, т. к. основная масса пашен племзаводов не может быть переведена под застройку. И выход из этой ситуации — приватизация. Так, бывшее ФГУП «Конезавод № 9» (4,5 га земли в п. Ферма Пермского района) в 2007 году было выведено из банкротства, государство его акционировало — земельные участки вошли в уставной капитал АО, которое вскоре было успешно обанкрочено. По той же схеме был обанкрочен ОАО «Племзавод «Савинский» (1 000 га земли вблизи аэропорта Б. Савино в Пермском районе). [4]

Перевод земель из одной категории вдругую

В 2016 году в Пермском районе из категории земли муниципалитетов в земли сельскохозяйственного назначения были переданы 272 га. [2] Кроме того, немного позже был осуществлён перевод земельных участков юридических лиц, занимающихся производством сельскохозяйственной продукции СПК «Мотовилихинский» и ЗАО «Уралагро» в г. Перми в собственность индивидуального предпринимателя (83 га) и в Пермском районе из собственности ООО «Универсальная обслуживающая компания» в собственность физическим лицам (117 га). [8]

Также СПК «Мотовилихинский» передал администрации города Перми участок сельхоз земель площадью 86 га под комплексную застройку микрорайона Ива.

Недостатки при управлении земельными отношениями

Достаточно много заброшенных территорий и объектов на территории города Перми и на прилегающей территории. Например, здание заброшенной поликлиники в Мотовилихинском районе (собственность Министерства здравоохранения Пермского края). Большая заброшенная территория бывшего военного городка на «Восточном обходе». Кроме того, на восточной окраине стоят заброшенные конструкции Новопермской ТЭЦ (в лесном массиве рядом с п. Адищево). Ещё одна заброшенная ТЭЦ находится в Камской долине (она представляет собой не действующую, но охраняемую теплоэлектроцентраль с несколькими корпусами). Также, недалеко от «Красавинского» моста находится ещё один недострой — «Холодильник» (многоэтажное, отдельно стоящее здание на неогороженной территории). Множество заброшенных садов у северной и южной дамб (между Свердловским, Ленинским и Мотовилихинским районом), между Индустриальным и Свердловским районами (ул. Васильева), в Свердловском районе (р-н «Крохалево», территория бывших танковых ангаров).

Земельный участок (186 га) аэродрома Фролова (в 12 км южнее Перми) ДОСААФ России Пермского края не может организовать передачу из федеральной собственности в региональную или муниципальную. Аэродром находится в аренде на 25 лет у НОУ «ПАСК РОСТО».

Также, в качестве отрицательного примера управления земельных отношений можно привести 147 спорных участков на территории Култаевского и Двуреченского поселений (Пермский район). Эти земельные участки, находящиеся в муниципальной собственности, были проданы незаконно и по заниженной цене (ущерб муниципалитета только по продаже участков в Култаевском поселении составил 39 млн. руб.). [9]

Кроме того, к отрицательному примеру использования земельных участков — является их использование собственниками с нарушением Земельного законодательства, а именно — невыполнение обязательных мероприятий по улучшению, защите земель и охране почв от ветровой, водной эрозии и других факторов, ухудшающих качество земель, а также неиспользование участков сельхозназначения.

В общем на территории Пермской городской агломерации находятся более 100 свободных участков.

Положительные моменты при управлении земельными отношениями, такие как:

– В 2017 году администрация города Перми и строительная компания АО «КОРТРОС-Пермь» подписали соглашение о передаче в муниципальную собственность несколько земельных участков в центре Перми.

– Застройка 38,7 га земли на территории Перми (собственность Министерства обороны была передана в региональную собственность) под комплексное освоение.

– В 2018 году Пермский край приобрёл у РЖД объекты недвижимости в городе Перми за 798,771 млн. руб. (участок бывшего «Товарного двора»). Речь идёт обо всех зданиях и сооружениях на данной территории и праве субаренды федеральных земельных участков под этими сооружениями сроком на 49 лет. Сразу будут разрешены две проблемы: возведение улицы Строителей в центре города Перми и средства, которые получит ОАО «РЖД» пойдут на строительство объектов транспортно-пересадочного узла Пермь-2 (железнодорожного и автовокзала). Эта работа проводится в несколько этапов, а именно: передача земельного участка («Товарный двор») из федеральной собственности в краевую, разработка планировки территории (31 га) и хозяйственное использование свободных от транспортной инфраструктуры участков, в первую очередь — под смешанную застройку. Кроме того, имеются земельные участки, прилегающие к территории Товарного двора, находящиеся в собственности третьих лиц, соответственно, региональным властям необходимо на законных основаниях приобрести и эти участки.

Вывод. Оценивая изменения, произошедшие в последние годы на территории Пермской агломерации по категориям земель, можно отметить следующее. В течение 2018 году в Пермском районе произошло увеличение площади земель, находящихся в собственности муниципальных образований на 0,4 тыс. га (+ 0,13 %). Увеличение площади произошло за счёт закрепления прав на земельные участки учреждений образования и здравоохранения, а также проведению мероприятий по признанию права собственности на земельные доли, признанными невостребованными в судебном порядке. Оценивая результат изменений, произошедших в течение года в разрезе земель по формам собственности, можно отметить, что наибольшие площади находятся в государственной и муниципальной собственности (в т. ч. не разграниченной собственности).

Земельные споры, возникающие между гражданами и представителями бизнес-сообщества, могут быть урегулированы в рамках процедуры медиации, в том числе на стадии рассмотрения спора в суде. Об этом знают многочисленные участники процедур медиации.Кчислу медиабельных земельных споров следует отнести: споры по границам земельных участков; сделки по отношению земельного участка (аренда, купля-продажа); раздел земельного участка как общего имущества; споры по обращению взыскания на земельный участок и прочие.Зачастую при разрешении земельного спора в суде сопровождается дорогостоящими землеустроительными экспертизами и затягиванием времени. Поэтому медиация как инструмент внесудебного урегулирования является эффективным инструментом разрешения земельных споров, результат которых устраивает все стороны конфликта.

Нужны законодательные изменения в процессе перевода земель из одной категории в другую. Т. е., местные власти могут провести опрос местного населения, которое не только владеет данными участками, но ведёт на них хозяйственную деятельность и также физических (юридических) лиц, которые долгосрочно арендуют участки земли и возделывают их. Множество земель, находящихся в общефедеральной собственности, не используются в целях, непосредственно связанных с реализацией полномочий РФ в различных сферах деятельности. Поэтому логичной и обоснованной будет их передача муниципальному образованию, на территории которого они находятся и которым она необходима.

Сегодня необходимо создать действующий механизм передачи участков земли от неэффективного собственника эффективному. Необходимо решить повышение эффективности муниципального земельного контроля, а также процедура продажи участков на аукционах.

Таким образом, совершенствование процессов землепользования является длительным, комплексным, циклическим процессом, требующим модернизации и его «инкорпорирования» в систему стратегического территориального планирования и управления развитием муниципальным образованием. В условиях усиливающейся конкуренции одним из инструментов борьбы является совершенствование процессов землепользования локального рынка земли, повышение их эффективности как фактора экономического развития города. Немаловажной положительной особенностью является и внедрение инновационных, информационных механизмов совершенствования локального земельного рынка. [1]

В соответствии с Планом мероприятий по совершенствованию правового регулирования земельных отношений необходимо, в первую очередь на региональном уровне и во вторую очередь на муниципальном разработать, утвердить и соответственно их исполнить свои планы (подпланы) мероприятий по данному направлению. [6] Выводы, приведённые автором в данной статье, могут использоваться при разработке Планов мероприятий по совершенствованию земельных отношений на муниципальном уровне.

Литература:

1. Антипин И. А. Совершенствование локального рынка земли крупнейшего города: применение стратегического и территориального планирования (методические основы). Научно — информационный журнал Муниципалитет: экономика и управление. 2011. № 1(1) С. 50–61.
2. Власова Н. Ю., Антипин И. А. Городские агломерации: история, современность, стратегические ориентиры // Известия Уральского государственного экономического университета. 2010. № 3(29). С. 5.
3. Краснова И. О. Земельное право / Элементарный курс/ Второе издание, переработанное и дополненное, ЮРИСТЪ М. 2003. 234 С.
4. Надельники. [Электронный ресурс] URL:www.kommersant.ru/doc/1690065 (дата обращения: 07.01.2019).
5. Пермьстат, статотчётность 2018 г. [Электронный ресурс] // Официальный сайт Территориального органа Федеральной службы государственной статистики по Пермскому краю. URL: w.w.w. permstat.gks.ru (дата обращения 09.01.2019).
6. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 08.11.2018 года № 2413-р «Об утверждении Плана мероприятий по совершенствованию правового регулирования земельных отношений». [Электронный ресурс] URL.: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_310650/ (дата обращения: 09.01.2019).
7. Региональный доклад о состоянии и использовании земель в Пермском крае по состоянию на 1 января 2018 года. Управление Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Пермскому краю. С. 1–15, 98–107. // Официальный сайт Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Пермскому краю. [Электронный ресурс] URL:www.to59.rosreestr.ru (дата обращения: 10.01.2019).
8. Региональный доклад Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Пермскому краю «О состоянии и использовании земель в Пермском крае в 2017 году». [Электронный ресурс] URL: www.to59.rosreestr.ru (дата обращения: 11.01.2019).
9. Решение Земского Собрания Пермского муниципального района Пермского края «О внесении изменений в Генеральный план Култаевского сельского поселения» от 29.06.2016 года № 157. [Электронный ресурс] URL.: http://permraion.ru/duild/?id=&folder_id=27661/PD/Внесение изменений в ГП Култаевского с. п. (дата обращения: 19.01.2019).
10. Рисин И. Е., Шаталова Е. А. Инновации в системе стратегического планирования социально-экономического развития городов: зарубежный опыт // Инновационное развитие регионов. 2008. № 1. С 4–7.
11. Рожков Е. В. Совершенствование земельных отношений в Пермском крае// Пермский финансовый журнал. 2015. № 1(12). С. 55–68.
12. Срябина О. А. Генетические особенности почв учхоза «Липовая гора», сформировавшихся на древнеалиговиальных отложениях и элювии пермских глин. 2014. С. 20.
13. Срябина О. А. Литологические особенности дерново-подзолистых почв учхоза ПГСХА «Липовая гора». 2014. С. 134–138.
14. Шафеев Р. Ш. Методика экономической оценки земельных ресурсов сельскохозяйственного назначения с учётом региональных особенностей их воспроизводства // Экономика региона. 2009. № 1. С. 51–61.