Иногда случается так, что законодатель не успевает за стремительно развивающимися явлениями действительности, как и происходит с правовым регулированием городских агломераций, которые разрастаются вместе с повышением экономических показателей и социальных нужд. Ввиду отсутствия федерального закона субъекты вынуждены принимать свои нормативные правовые акты, в числе которых региональные законы или их проекты, концепции развития, государственные программы, схемы территориального планирования, межмуниципальные соглашения по указанному вопросу, например, Закон Белгородской области «О развитии агломераций в Белгородской области» от 01 марта 2016 года № 58, Закон Томской области «О развитии агломераций в Томской области» от 10 апреля 2017 года № 23-ОЗ, Закон Воронежской области «О Стратегии социально-экономического развития Воронежской области на период до 2035 года» от 20 декабря 2018 года № 168-ОЗ.
Так как с течением времени городские агломерации укрупняются, нужно понимать, что представляет собой данное явление, какими признаками обладает и какие проблемы может повлечь.
Говоря об определении городской агломерации, хочется отметить инициативу Саратовской областной Думы, которая, пользуясь правом, предоставленным статьёй 104 Конституции Российской Федерации, 30 мая 2017 года внесла в Государственную Думу проект Федерального закона «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации» № 189686–7 (далее — Законопроект). Он предусматривает закрепление понятия агломерации: «группа поселений, муниципальных районов, городских округов в границах соответствующих муниципальных образований на территории субъекта Российской Федерации, расположение которых обеспечивает оптимальные условия расселения и размещения производственных сил, выделяемая в целях стимулирования экономического роста, технологического развития, повышения инвестиционной привлекательности, конкурентоспособности российской экономики на мировых рынках, социального развития» [1]. Определение указывает на цели объединения территориальных единиц в агломерации, однако не содержит их конкретных признаков.
Гораздо раньше приведённого выше определения понятие городской агломерации было прописано в Законе Московской области «Об организации и функциональном зонировании территории Московской области» от 09 января 1997 года № 4/97-ОЗ, который утратил силу в 2007 году: «Городская агломерация — развитая территориальная система городских поселений, объединённых в одно целое устойчивыми производственными, трудовыми, культурно-бытовыми, рекреационными и другими связями, характеризуется высокой плотностью населения, концентрацией производства и обладает определенной территориальной целостностью» [2].
Данное определение представляется более понятным и позволяет выделить некоторые основные признаки городской агломерации. Во-первых, это наличие связей между муниципальными единицами. Эти связи можно охарактеризовать существованием маятниковых миграций, что описывает явление, при котором большое количество населения из городов-спутников регулярно осуществляет поездки в город-центр, при этом потребности могут быть совершенно различными: начиная от поездок на учёбу или работу, заканчивая поездками в культурно-просветительских и рекреационных целях. Во-вторых, это высокая плотность населения. Отсюда вытекает, что между ядром и примыкающими территориями не должно быть существенных разрывов в застройке, к которым могут относиться поля, леса, сады, а также то, что урбанизированных территорий должно быть больше, чем сельских (в том числе по причине повышения плотности населения за счёт многоэтажных построек). Территориальная целостность означает, что все части городской агломерации должны иметь единую инфраструктуру, к которой относятся коммуникации, линии связи, транспортное сообщение.
Помимо города-ядра и городов-спутников в территории городской агломерации можно выделить условные зоны: центр, кольцо вокруг центра, жилая зона, многоэтажная массовая застройка и пригородные территории, парки. Центр и его историческая часть представляют собой культурное наследие агломерации; кольцо — деловой центр, застроенный офисными зданиями и административными учреждениями, с хорошо развитой сферой услуг. Жилая зона отличается от многоэтажной массовой застройкой тем, что с течением времени она постепенно превращается в деловые кварталы ввиду высокой стоимости земли под зданиями. Характерной чертой зоны с многоэтажной массовой застройкой является развитая социальная сфера: школы, детские сады, поликлиники, магазины. Зона пригородных территорий, посёлков-спутников, а также парков, скверов постоянно развивается и обустраивается.
В зависимости от количества «доминирующих» городов выделяют моноцентрические (один город) агломерации и полицентрические (несколько городов) агломерации. Абсолютное большинство городских агломераций в мире, в том числе и Московская, являются моноцентрическими.
Возвращаясь к вопросу о правовом обеспечении городских агломераций в России, нужно отметить, что глава Комитета Совета Федерации по Регламенту и организации парламентской деятельности Андрей Викторович Кутепов в ходе заседания рабочей группы по совершенствованию правового регулирования развития городских агломераций 14 мая 2018 года сказал: «Термин «Городская агломерация» мы будем вносить, этот вопрос уже решённый» [3]. Мнения о необходимости законодательного урегулирования правового статуса агломераций придерживается и председатель совета Центра стратегических разработок Алексей Леонидович Кудрин, о чём он ранее сообщил на сессии «Экономика тысячи городов» 02 июня 2017 года в рамках Петербургского Международного Экономического Форума. Политик отметил, что конкурентоспособность России на мировой арене может быть обеспечена тогда, когда удастся вырастить двадцать крупнейших агломераций, «как в европейской, так и в восточной части страны», которые станут «сосредоточением технологий, интеллектуального потенциала, социального капитала и качества жизни» [4].
Несомненно, увеличение числа агломераций благоприятно сказывается на развитии экономического потенциала страны, социального благополучия граждан, повышения уровня жизни в целом, однако при всех положительных моментах данное явление имеет ряд проблемных вопросов. Так, например, из-за большого количества построек в процессе урбанизации страдает экология — растёт уровень загрязнения окружающей среды. Массовые маятниковые миграции влекут сложности с обеспечением бесперебойной и слаженной работой транспортно-логистических сетей. Трудности в сфере жилищно-коммунального хозяйства связаны с большой нагрузкой на постоянно увеличивающееся количество коммуникаций. Проблемы в административном управлении большой территорией со сложной структурой, которые тяжело разрешимы без должного законодательного урегулирования.
В России отсутствует официальный статистический учёт городских агломераций, однако отдельные исследования, проводимые в частности Географическим факультетом МГУ им. М. В. Ломоносова, Институтом географии Российской академии наук, ФГБУ «ЦНИИП Минстроя России», имеют собственные оценки. Так, обобщая их, можно прийти к выводу, что по критерию численности населения группу поселений можно считать агломерацией, если в её городе-ядре проживает от ста тысяч человек. При этом, говоря о логистике, в пределах полуторачасовой езды должны находиться ещё несколько крупных городов, тяготеющих к центру. В Стратегии пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 года, утверждённой распоряжением Правительства Российской Федерации от 13 февраля 2019 года № 207-р, говорится об основных тенденциях такого развития, среди которых концентрация экономического роста в ограниченном числе центров, рост социально-экономической роли городов, особенно тех, которые формируют крупнейшие агломерации. Отмечается, что сейчас в России сформировано около сорока крупных (население от пятисот тысяч до одного миллиона человек) и крупнейших (население свыше одного миллиона человек) городских агломераций, общая численность населения которых составляет около семидесяти пяти миллионов человек [5]. Важным показателем является то, что Московская агломерация является крупнейшей в Европе как по численному (более шестнадцати миллионов человек), так и по территориальному (5698 км2) критериям.
Число городских агломераций в России постоянно увеличивается вследствие слияния всё большего количества муниципальных единиц, что благоприятно сказывается на повышении темпов экономического роста и конкурентоспособности страны на мировой арене. Для более перспективного развития необходимо чёткое законодательное регулирование данного вопроса, чем в настоящее время занимаются как органы власти субъектов, так и высшие органы власти государства.
Литература:
- Законопроект № 189686–7 «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации» // Автоматизированная система обеспечения законодательной деятельности. URL: http://asozd2c.duma.gov.ru/addwork/scans.nsf/ID/1F41CA76C14040B94325813100510D27/$FILE/189686–7.PDF?OpenElement (дата обращения: 09.08.2019).
- Закон Московской области «Об организации и функциональном зонировании территории Московской области» от 09 января 1997 года № 4/97-ОЗ // Кодекс — Профессиональные справочные системы. URL: http://docs.cntd.ru/document/5801024 (дата обращения: 09.08.2019).
- Понятие «городская агломерация» пропишут в законе // Парламентская газета. URL: https://www.pnp.ru/social/ponyatie-gorodskaya-aglomeraciya-propishut-v-zakone.html (дата обращения: 09.08.2019).
- Кудрин: России необходимо создать 20 крупнейших агломераций // Петербургский Международный Экономический Форум 2017 (ПМЭФ'17). URL: https://tass.ru/pmef-2017/articles/4308990 (дата обращения: 15.08.2019).
- Распоряжение Правительства Российской Федерации от 13.02.2019 г. № 207-р // Правительство России. URL: http://government.ru/docs/all/120647/ (дата обращения: 15.08.2019).
6. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года) // СПС Консультант Плюс. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_28399/ (дата обращения: 15.08.2019).
