Сравнительная характеристика российских и зарубежных моделей организации муниципальной власти



Вопрос о моделях организации местного самоуправления нередко вызывает дискуссии правоведов, поскольку единого мнения о том, какие разновидности существуют сегодня, а какие утратили свою актуальность, не сформировалось. В силу того, что в правовой науке наблюдается определенный плюрализм, достаточно сложно выделить из них главенствующие и второстепенные. Очевидно одно, что название той или иной модели местного самоуправления было обусловлено историческим путем развития государств, географическим расположением территории и культурно-историческими особенностями.

Рассмотрим англосаксонскую модель местного самоуправления, которая является, пожалуй, самой древней. Ее особая роль и предназначение описаны во многих научных трудах. Англосаксонская модель развита на территориях, которые подчинены нормам английского права. Сюда входят Великобритания, Англия, Уэльс, Шотландия и др. В. Е. Чиркиным отмечается, что данная модель местного самоуправления достаточно сложна, поскольку существует дробление территории на графства и округа [1]. Некоторые из них, являются промежуточными территориальными образованиями, сочетающими признаки и первого, и второго. Автором отмечается, что данной модели присуща децентрализация. Примечательно то, что гражданам дано право на избрание муниципальных служащих. В Российской Федерации такого механизма не предусмотрено, поскольку на муниципальную службу принимаются сотрудники, но не избираются населением, на что прямо указано в ст. 2 Федерального закона от 02.03.2007 № 25-ФЗ [2]. Более того, муниципальный служащий и глава муниципального образования, который может быть избран населением, не является муниципальным служащим. Между понятиями «муниципальный служащий» и «глава муниципального образования» российскими правоведами отрицается наличие родства и свойства [3].

Стоит поддержать выводы Е. Г. Конышевой о том, что англосаксонская модель местного самоуправления является наименее популярной, поскольку распространяется на ограниченных территориях [4]. Описывая Великобританию, автор указывает на полное отсутствие уполномоченных представителей государственной власти в муниципальных образованиях. Контрольные функции осуществляет судебная власть. В России посредством отправления правосудия разрешается иной круг вопросов, которые не соприкасаются с осуществлением контрольных функций за муниципальными образованиями. Вместе с тем, ввиду усиления позиций исполнительной власти по вопросам местного значения отмечается заимствование признаков континентальной модели, и соответственно, сближение.

Несмотря на вышеописанные отличия, в юридической литературе существует мнение, что Конституция РФ 1993 г. была создана в соответствии с принципами англосаксонской модели местного самоуправления [5]. Однако, такая модель, по мнению В. А. Косинова, была пересмотрена, и после принятия Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ переросла в смешанную с «социалистическим уклоном» [6]. Несомненно, признаки англосаксонской модели местного самоуправления в России существуют, но не являются превалирующими. Поэтому их невозможно считать, как определяющими путь развития местного самоуправления в нашей стране сегодня. Вместе с тем, А. А. Саурин отмечает, что последующее заимствование произошло в большей мере из германской модели организации местного самоуправления [7].

США и Канада составляют особый род территориальной конгломерации, которую зачастую сравнивают с «муниципальной корпорацией» [8]. А. А. Ларичев определяет, что чрезмерное отождествление муниципальных образований корпоративными чертами влечет проявление невозможности участия населения в принятии решений по вопросам местного значения. Органы местного самоуправления, по мнению автора, выступают «проводниками» между муниципальной властью и государством, которое получает собственный мандат на управление от населения. По мнению В. Г. Шустова, США и Канада относятся к англосаксонской модели организации местного самоуправления [9]. Вместе с тем, иногда она выделяется в отдельный вид с названием «американская».

Континентальная модель организации местного самоуправления представлена такими странами, как Франция, Германия, Италия, Австрия, Япония, Украина. Ее достаточно часто называют французской и европейской. Существенными чертами является сочетаемость выборности и назначаемости органов власти на местах, подчинение нижестоящих органов власти высшим и «размытость» полномочий.

Например, Францию отличает строгая централизация власти [10]. Названная страна, поделенная на коммуны, департаменты и регионы, издавна сталкивается с проблемами муниципального управления, которые не разрешены до сих пор. Во Франции так же, как и в России, органы местного самоуправления отделены от органов государственной власти. Отмечено, что наблюдается смешение функций государственного и местного значения. Не менее значимым является наличие на местах «представителя государства», который осуществляет контрольные функции. Следовательно, органы местного самоуправления не могут решать какие-либо вопросы, поскольку не владеют информацией, какой орган уполномочен на принятие решения по возникшему вопросу. Помимо этого, введен запрет на конкуренцию с ведением бизнеса, что прослеживается в невозможности создавать муниципальные предприятия, за счет которых допустимо пополнять бюджет.

Скандинавская модель местного самоуправления ориентирована на такие страны, как Швеция, Финляндия, Дания и Норвегия. Обращаясь к диссертационному исследованию В. В. Гришина, следует отметить, что автор определил особенности конституционно-правовой модели местного самоуправления, существующей в Швеции [11]. По его мнению, она характеризуется социальной ориентированностью, которая сложилась с учетом исторических и культурных особенностей страны. Во-первых, объясняется, что социальные задачи, в отличие от иных стран, решаются единолично органами местного самоуправления, что значительно придает авторитет муниципалитетам. Во-вторых, указывается, что наличие права самостоятельно определять структуру местного самоуправления, несмотря на жесткую регламентацию процедур на высшем законодательном уровне, создает особую специфику. В-третьих, интересной особенностью является выведение решений представительного органа из-под контроля государства. В-четвертых, отсутствует как таковая нуждаемость во внешних источниках финансирования бюджета муниципального образования. В Швеции, как и в России, взимаются налоги. Однако расходы от соответствующих налоговых поступлений идут на улучшение качества инфраструктуры, находящейся в пределах муниципального образования. Например, О. Оффердал указывает, что муниципалитеты активно «помогают» органам государственной власти в достижении цели «всеобщего благосостояния», реализуя предоставление местному населению широкого спектра услуг [12].

Наличие политических партий в достаточно объемном количестве на уровне муниципалитетов также, по мнению В. В. Гришина, отличает скандинавскую модель Швеции от иных других. Например, в регионах России и входящих муниципальных образований в них наблюдается низкая степень образования политических партий. Они существуют, но реализуют свою активную деятельность исключительно в процессе предвыборной кампании.

На наш взгляд, недостатком конституционно-правовой модели Швеции является наличие национальных ассоциаций муниципальных образований, которые выступают неким связующим звеном во взаимодействии муниципалитета и государственных органов. Организационно-правовой формой таких юридических лиц является общественное объединение, и акты, выпущенные по вопросам местного значения, носят рекомендательный, а не обязательный характер. В силу чего признается нагроможденность аппарата управления.

Не менее важным вопросом является модель организации местного самоуправления России, которую относят и к англосаксонской, и к континентальной, и к советской, и к смешанной. При этом больше всего Россия тяготеет к смешанной модели местного самоуправления. Однако, существенным историческим моментом является и наличие советской модели, которая была характерна для определенного исторического этапа развития российского государства. Во всяком случае, на примере России прослеживается смена моделей организации местного самоуправления. Поэтому, допустимо сделать вывод, что страны, в которых существует англосаксонская, континентальная и скандинавская модели, со временем трансформируются в иные формы.

Таким образом, отмечается, что сегодня существует англосаксонская, континентальная, скандинавская и смешанная модели организации местного самоуправления. Каждая из них уникальная и специфична, а также обладает рядом особенностей. Сочетая в себе сильные и слабые стороны, любая из них направлена на решение вопросов местного значения. Несомненно, что несовершенства моделей заключаются либо в управлении, либо в отсутствии точного и ясного закона, либо в преследовании иных целей, направленных на реализацию интересов бизнеса, если речь идет о США и Канаде.

Литература:

1. Чиркин В. Е. Некоторые теоретические основы организации местного самоуправления: российский и зарубежный опыт // Государственная власть и местное самоуправление. 2014. N 12. С. 23–27.
2. Федеральный закон от 02.03.2007 № 25-ФЗ (в ред. от 27.12.2018) «О муниципальной службе в Российской Федерации” // «Собрание законодательства РФ”, 05.03.2007, N 10, ст. 1152.
3. Современные проблемы организации публичной власти: монография / С. А. Авакьян, А. М. Арбузкин, И. П. Кененова и др.; рук. авт. кол. и отв. ред. С. А. Авакьян. М.: Юстицинформ, 2014. 596 с.
4. Конышева Е. Г. Местное самоуправление и государственная администрация: старые проблемы, новые решения // Актуальные проблемы российского права. 2015. N 4. С. 114–118.
5. Косинов В. А. Защита рыночной конкуренции органами местного самоуправления в России // Административное и муниципальное право. 2016. N 7. С. 559–561.
6. Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (в ред. от 01.05.2019) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” // «Собрание законодательства РФ”, 06.10.2003, N 40, ст. 3822.
7. Саурин А. А. Право собственности в Российской Федерации: конституционно-правовые пределы реализации и ограничения. М.: Статут, 2014. 351 с.
8. Ларичев А. А. Феномен «муниципальной корпорации”: к вопросу о правовой природе муниципалитетов в США и Канаде // Конституционное и муниципальное право. 2016. N 7. С. 71–74.
9. Шустов В. Г. Основные модели местного самоуправления [Электронный ресурс] // URL: https://cyberleninka.ru/article/v/osnovnye-modeli-mestnogo-samoupravleniya (дата обращения 11.06.2019).
10. Конституционно-правовые основы антикоррупционных реформ в России и за рубежом: учебно-методический комплекс (учебное пособие) / С. А. Авакьян, О. И. Баженова, О. А. Ежукова и др.; отв. ред. С. А. Авакьян. М.: Юстицинформ, 2016. 568 с.
11. Гришин В. В. Конституционно-правовая модель местного самоуправления в Швеции: дис.... канд. юрид. наук. Рос. правовая акад. М-ва юстиции РФ, Москва, 2008. С. 9–11.
12. Оффердал О. Местное самоуправление в Скандинавии: достижения и перспективы [Электронный ресурс] // URL: http://www.polisportal.ru/files/File/puvlication/Starie_publikacii_Polisa/O/1999–2-14 Offerdal_Mestnoe_samoupravlenie_v_Skandinavii.pdf (дата обращения 11.06.2019).