В настоящей статье проводится анализ федерального законодательства, а также судебная практика и научные работы, связанные с конституционно-правовой ответственностью главы субъекта РФ. Исследуются основания выражения недоверия высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации. На основе изложенных тезисов делается вывод о том, что на текущем этапе развития России повышается значение конституционно-правовой ответственности. Конституционно-правовая ответственность высшего должностного лица субъекта является важнейшим правовым институтом в государстве, благодаря которому осуществляется контроль соблюдения российского законодательства на самых высших уровнях власти.
Ключевые слова: отрешение, высшее должностное лицо, субъект, конституционно-правовая ответственность, утрата доверия, органы государственной власти субъектов.
This article analyzes federal legislation, as well as judicial practice and scientific work related to the constitutional legal responsibility of the head of a constituent entity of the Russian Federation. The article examines the grounds for expressing distrust of a senior official of a subject of the Russian Federation. Based on the theses presented, it is concluded that at the current stage of development of Russia, the importance of constitutional responsibility is increasing. The constitutional and legal responsibility of the highest official of the subject is the most important legal institution in the state, thanks to which it monitors compliance with Russian law at the highest levels of government.
Keywords: Resignation, senior official, subject, constitutional and legal responsibility, loss of trust, government bodies of entities.
Устройство России предполагает непростой характер взаимодействия федеральных и региональных органов власти, которые образуют двухуровневую государственную систему органов. Для нормального функционирования данной системы, принято законодательство, включающее в себя, в том числе, и конституционно — правовую ответственность руководителя субъекта РФ. Отрешение руководителя региона на основании утраты доверия является мерой конституционно-правовой ответственности, которая выражается в досрочном прекращении его полномочий.
Доверие можно определить, как убеждённость в честности, порядочности, искренности и добросовестности какого-либо человека. Такого рода субъективно-оценочные категории в российском законодательстве встречаются не часто. Поэтому «утрата доверия Президента» как основание отрешения от должности должностного лица довольно неопределённое понятие.
Полномочия высшего должностного лица субъекта РФ могут прекращаться досрочно. В п. 1 ст. 19 Федерального закона № 184 «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» перечислены такие случаи. К ним относятся: смерть высшего должностного лица; отрешение его от должности Президентом РФ в связи с выражением ему недоверия парламентом субъекта РФ; отставка по собственному желанию; отрешение его от должности Президентом РФ в связи с утратой доверия, за ненадлежащее исполнение своих обязанностей; признание судом высшего должностного лица недееспособным или ограниченно дееспособным; признание его безвестно отсутствующим или объявление умершим и др. [4]
Из вышеперечисленных оснований только два по утрате доверия: это отрешение высшего должностного лица от должности Президентом РФ в связи с выражением ему недоверия парламентом субъекта РФ, а также отрешение его от должности Президентом в связи с утратой доверия, за ненадлежащее исполнение своих обязанностей.
Прекращение полномочий по утрате доверия имеет тесную связь с антикоррупционной деятельностью государства. Так, согласно «п. «г» ч. 1 статьи 19 ФЗ-184 отрешение от должности главы субъекта возможно за ненадлежащее исполнение своих обязанностей» [4]. При этом основаниями для утраты доверия являются выявление фактов коррупции или не урегулирование конфликта интересов, либо установление фактов открытия или наличия счетов, хранения наличных денежных средств и ценностей в зарубежных банках, владения и (или) пользования зарубежными финансовыми инструментами.
Анализ российского законодательства показывает, что Президент неоднократно использовал такое своё полномочие как отрешение высшего должностного лица субъекта от должности. Например, Указ Президента РФ «О досрочном прекращении полномочий мэра Москвы» [6]. Интересно, что данный Указ был подписан в 2010 году, а нормы определяющие основания утраты доверия, появились в ФЗ-184 только в 2012 году. Несмотря на установленные с 2012 года в ФЗ-184 основания утраты доверия, текст Указа Президента РФ не изменился и конкретные основания не указываются. Также мы можем вспомнить и дело бывшего губернатора Кировской области Никиты Белых, 28 июля 2016 года Владимиром Путиным был подписан Указ Президента РФ «О досрочном прекращении полномочий Губернатора Кировской области» [7].
Согласно ч. 2 ст. 19 Федерального закона № 184-ФЗ парламент субъекта РФ выражает недоверие главе субъекта по следующим основаниям: издания главой субъекта актов, противоречащих Конституции РФ, федеральным законам, конституции (уставу) и законам субъекта РФ, если такие противоречия установлены судом, а глава субъекта не устранит такие противоречия в течение одного месяца со дня вступления в силу судебного решения; ещё одно основание это в результате иного грубого нарушения Конституции РФ, федеральных законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, конституции (устава) и законов субъекта Российской Федерации установленного судом, если это повлекло за собой массовое нарушение прав и свобод граждан.
Первое основание отрешения главы субъекта России, это издание актов, противоречащих Конституции РФ, федеральным законам, конституции (уставу) и законам субъекта РФ, если такие противоречия установлены судом. В обязанности главы субъекта РФ входит обязанность исполнять российское законодательство, а также конституции, уставы и законы данного субъекта РФ. Неподчинение органа государственной власти субъекта РФ решению Федерации, выраженному в судебном решении, означает присвоение полномочий, ему не принадлежащих [8].
Вторым основанием является иное грубое нарушение Конституции РФ, федеральных законов, указов Президента РФ и т. д., если это повлекло за собой массовое нарушение прав и свобод граждан. Термины «массовое» и «грубое» нарушение имеют довольно оценочный характер, устанавливать факт нарушения должен суд.
Обоснованность отрешения руководителя субъекта РФ от должности гарантируется судебной властью [там же]. Механизм отрешения от должности, а также судебное разбирательство возникающих при этом споров, обеспечивает необходимый в процессе применения Президентом РФ и парламентом субъекта РФ указанной меры федерального воздействия, баланс ветвей власти и их согласованное и эффективное взаимодействие.
По мнению члена Российской академии юридических наук Л. А. Тхабасимовой «на современном этапе государственного строительства в Российской Федерации повышается значение конституционно-правовой ответственности главы субъекта Российской Федерации, вместе с тем основания привлечения к конституционно-правовой ответственности являются недостаточно ясными с юридической точки зрения, что на практике означает наличие сразу двух проблем. Первая в ситуации, когда речь идет о реальных и действенных механизмах конституционно-правовой ответственности, означает недостаточную самостоятельность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. Это не в полной мере соответствует принципу федерализма и требует дальнейшей конституционной модернизации, основным направлением которой видится уточнение критериев привлечения и смещения «центра тяжести» процедур применения санкций конституционно-правовой ответственности с федерального уровня на уровень субъекта Российской Федерации. Вторая заключается в том, что отдельные формы осуществления санкций конституционно-правовой ответственности практически нереализуемы с точки зрения даже инициирования процедуры. Речь идет об ответственности главы субъекта Российской Федерации перед избирателями, основания для наступления которой оцениваются не избирателями, а в судебном порядке» [1].
Досрочное прекращение полномочий главы субъекта в связи с утратой доверия регулируется в том числе антикоррупционным законодательством. «В соответствии со статьей 7.1. Федерального закона «О противодействии коррупции» лицам, замещающим государственные должности субъектов Российской Федерации запрещается открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами» [5].
В выше упомянутом законе также определено, в каких случаях глава субъекта, подлежит освобождению от занимаемой должности. Например, такой случай как непринятие мер по предотвращению и (или) урегулированию конфликта интересов.
Таким образом, можно сделать вывод о том, что на текущем этапе развития России повышается значение конституционно-правовой ответственности, для высшего должностного лица субъекта она является важнейшим правовым институтом в государстве, благодаря которому осуществляется контроль соблюдения российского законодательства на самых высших уровнях власти. Прекращение полномочий главы субъекта РФ на основании утраты доверия является неотъемлемым элементом конституционно — правовой ответственности и служит строгой мерой борьбы с коррупцией.
Совершенствование такого правого института, как конституционно-правовая ответственность на современном этапе должно быть направлено прежде всего на законодательное закрепление в конституциях (уставах) субъектов Российской Федерации положений об отзыве высшего должностного лица.
Литература:
- Тхабисимова Л. А. Становление института конституционно-правовой ответственности высших должностных лиц субъектов Российской Федерации// Государственная власть и местное самоуправление. — 2017. — № 8. — С. 20–25.
- Заболотских Е. М. Об ответственности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации // LEX RUSSICA (РУССКИЙ ЗАКОН). — 2013. — № 11. — С. 1184–1190.
- Кравцова Е. А. К вопросу об участии Президента Российской Федерации в процедуре досрочного прекращения полномочий высших должностных лиц субъектов Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. — 2017. — № 6 — С. 45–49.
- Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации”// «Собрание законодательства РФ”, 18.10.1999, N 42, ст. 5005/
- Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ «О противодействии коррупции» // Собрание законодательства РФ, 29.12.2008, N 52 (ч. 1), ст. 6228.
- Указ Президента РФ от 28 сентября 2010 года № 1183 «О досрочном прекращении полномочий мэра Москвы URL: http://docs.cntd.ru/document/902236816 (Дата обращения: 05.05.2019).
- Указ Президента РФ от 28 июля 2016 года № 377 «О досрочном прекращении полномочий Губернатора Кировской области» URL: http://docs.cntd.ru/document/420367715 (Дата обращения 05.05.2019)
- Постановление Конституционного Суда РФ от 04 апреля 2002 N 8-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в связи с запросами Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) и Совета Республики Государственного Совета - Хасэ Республики Адыгея"// "Российская газета", N 69, 17.04.2002/
