Понятие, сущность и содержание прокурорского надзора в сфере защиты прав граждан



Дилемма организации и выстраивания взаимоотношений государства и гражданина является одной из важнейших проблем в рамках общего механизма осуществления нормативного регулирования всей системы общественных отношений, в которых основополагающим элементом выступают конституционные права и свободы человека и гражданина, и принцип, сформулированный еще И. Кантом, взаимоответственности личности и государства [1], особенно в условиях построения свободных рыночных отношений. Разрешение данной проблемы носит теоретико-практический характер для любого государства [2]. В контексте вышесказанного извечным остается противоречие между необходимостью обеспечения общественной безопасности и правами и свободами человека и гражданина.

При этом Б. С. Эбзеев отмечает, что современная Конституция воплощает либерально-социальную модель построения этих отношений, объединяя в себе ценности индивидуальной свободы и взаимной ответственности государства и человека. Основные конституционные права и свободы накладывают на государство не только пассивную обязанность, выражающуюся в воздержании от вмешательства в границы свободы индивида, но и активную, проявляющуюся прежде всего в законодательной, управленческой и судебной деятельности, направленной на содействие в практическом осуществлении принадлежащих человеку прав и свобод [3].

В своего рода «фундаменте» устройства демократического правового государства лежит тезис о примате общечеловеческих ценностей, а, следовательно, должна обеспечиваться реализация провозглашенных прав и свобод граждан, которые, в том числе, должны отвечать предъявляемым международным сообществом требованиям, выраженным в соответствующих международных актах. Обеспечение реализации этих прав есть не только принцип законности, но важная предпосылка формирования правового государства.

В свою очередь, правовое государство в гражданском обществе — это не столько научная концепция, позволяющая слить воедино государство и право и предполагающая обеспечение свободы каждого отдельно взятого индивидуума, следование своим желанием по принципу «разрешено все, что не запрещено законом», но и определенно направленная деятельность по решению экономических, социальных и ряда иных проблем, принятию соответствующих законов, целевых программ и т. п. и последующему их претворению в жизнь, при этом применяется весь государственный аппарат, в том числе и аппарат принуждения [4].

В соответствии со ст. 1 Конституции РФ Россия является правовым государством. При этом построение правового государства — важная долгосрочная стратегическая цель для нашей страны, и как отмечает В. В. Лазарев, еще не реальность [5]. Венцом развития правового государства, его высшим этапом, логическим завершением должно быть создание социального государства [6], поэтому обеспечение и защита социальных прав — важная и неотъемлемая функция государства.

Основу построения правового государства образуют важные принципы:

1) верховенство закона, примат права над государством;

2) разделение властей на три ветви: законодательную, исполнительную и судебную;

3) ответственность государства перед своими гражданами;

4) равенство граждан перед законом, их правовая защищенность.

Исходя из анализа этих принципов, а также положений ст. ст. 1, 2 Конституции России следует обозначить основные функции правового государства, заключающиеся в обеспечении гарантий, охраны, защиты и реализации основных прав и свобод человека и гражданина, а также их признание и соблюдение.

Во время начавшегося с момента распада Советского союза и продолжающегося до сих пор процесса реформирования и демократизации российского государства и всех его институтов важное место занимает проблема определения прав человека и гражданина, особенность сложившейся на сегодняшней обстановки, по мнению Т. Л. Живулиной заключается в том, проведение целенаправленной атеистической политики вылилось в то, что идея нравственных начал права игнорировалась и, как итог, теория прав человека не получила широкого распространения [7]. Однако провозглашенные и реализуемые права человека определяют ту самую свободу личности, степень её независимости (автономии) и возможность на самоопределение; приводят в порядок и устанавливают целесообразное соотношение в сфере общественных связей и отношений, основываясь на общепризнанных стандартах в области прав человека; обозначают возможную степень вмешательства со стороны государства в область личных свобод индивидуумов, при этом образуя соответствующие правовые препятствия для произвола со стороны структур государства; определяют объем взаимных прав и обязанностей гражданина и государства; поддерживают устойчивость и планомерность развития общества, обеспечения его жизнедеятельности и жизнеспособности на основе ретроспективного опыта правовых форм взаимодействия людей. То есть, как указывает В. В. Гущин, права человека — главный индикатор при оценивании качества государственности, уровня её демократичности, приверженности правовым началам, нравственности, общечеловеческим ценностям [8].

В специальной литературе мнения в отношении дефиниции прав человека и гражданина разделились на две большие группы: некоторые ученые видят в правах общественные задачи, а другие в свою очередь — личностные начала.

По мнению Е. А. Лукашевой, под правами человека следует понимать одну из высших культурных ценностей, поскольку они ставят личность в центр всех процессов общественного развития, определяют его свободу и равноправие, в их идее осуществилась кристаллизация исторического наследия гуманитарного мышления — политического, правового, нравственного, религиозного и социокультурного [9].

В. С. Нерсесянц полагает, что права человека — это признание правоспособности и правосубъектности человека в их историческом развитии в разные эпохи, исходя из определенных критериев следует судить о том, кого отдельно взятая правовая система признавала в качестве человека имеющего права [10].

При этом однозначно, что отсутствует единая трактовка определения понятия «права и свободы человека и гражданина». Проблема разграничения прав человека и гражданина рассматривалась различными учеными, так, Л. Д. Воеводин, связывал данное разделение с влиянием естественно-правовой доктрины, заключающимся в том, что некоторые права образовались и существовали еще до появления и признания их государством, при этом со стороны государства также провозглашались права, не существовавшие до него, права человека первичны по отношению к правам гражданина [11]. Однако признание прав человека на государственном уровне есть своего рода их трансформация в права гражданина, данное деление в современном обществе нивелируется и довольно условно, потому что естественные права человека уже признаны всеми демократическими государствами и уже выступают в качестве прав гражданина. То есть, в целом категории «права» и «свободы» выступают синонимами, также, как и категории «человек» и «гражданин», что не искажает их сущностного содержания, а демонстрирует правовую традицию.

Права человека развивались вместе с развитием человечества и находятся во взаимосвязи, а также концепциями правопонимания. Так, выделяют три поколения прав человека.

Первое поколение включает только естественные и политические права (личные) в рамках естественно-правовой концепции. Они явились итогом буржуазных революций в странах Европы и Америки.

Второе поколение прав, так называемых «позитивных прав», сформировалось в середине XX в. ходе борьбы за улучшение уровня своего благосостояния, за приоритетность социально-экономической составляющей в деятельности государственных структур [12]. Связано в первую очередь с социальными, экономическими и культурными правами.

Вторая половина XX в. ознаменовала серьезные демократические и гуманистические преобразования и предопределило возникновения третьего поколения прав человека. Их связывают с коллективными правами, которые могут осуществляться какой-либо общностью [13]. Однако иные исследователи считают, что третье поколение необходимо связывать с правами незащищенных категорий населения, которые в силу ряда причин не имеют равных прав в сравнении с другими гражданами.

Российская конституция закрепляет и гарантирует следующие права человека: личные права, политические, экономические, социальные, культурные, экологические. Все права и свободы человека обеспечены равной защитой.

В. Г. Бессарабов указывает, что важность социальных функций государства, закрепленных в Конституции РФ, нельзя переоценить и это предрешает широту мер воздействия со стороны государства, которые проявляются в правовой и экономических плоскостях для решения проблемы гармонизации отношений между гражданином и государством, политика государства должна быть грамотой, продуманной и юридический оформленной.

Одним из важных средств, способов обеспечения прав и свобод гражданина является прокурорский надзор [14]. Исторически сложилось в России, что на прокуратуру возложена функция общего надзора за исполнением законов. В Закон о прокуратуре в 1995 г. также было включено такое направление надзорной деятельности прокуратуры как надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. Вышесказанное обусловило позицию И. А. Алжеева о том, что при осуществлении своей деятельности каждый работник прокуратуры в стране должен задаваться вопросом: соблюдаются ли права и свободы человека и гражданина [15].

Реализация конституционных прав граждан — одна из наиболее сложных проблем современной России. В связи с этим не теряет актуальности надзор за соблюдением законодательства о защите прав и свобод граждан. По-прежнему значительное количество граждан обращается с жалобами и заявлениями в органы прокуратуры [16].

В федеральном законе «О прокуратуре» одной из целей в развитие соответствующего конституционного установления провозглашается защита прав и свобод человека и гражданина, а разд. III в 1995 году был дополнен главой 2 специально посвященой данному направлению деятельности наряду с такими традиционными направлениями надзора как общий надзор, а также глава 3 и 4. С того момента возникла необходимость проведения исследований, связанных с определением места этой деятельности в общей структуре современного прокурорского надзора.

Так, В. Б. Ястребов, Г. В. Бессарабов и Ю. Е. Винокуров выделяют данное направление в качестве самостоятельного, что соответствует конституционным установлениям о приоритете прав и свобод человека и гражданина [17].

А А. Х. Казарина придерживается позиции «общенадзорной» правовой сущности надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина наравне с надзором за исполнением законов, а появление специальной главы не соответствует идеям о выделении нового направления надзорной деятельности [18].

Достаточно интересной представляется особая точка зрения на данный вопрос О. В. Воронина, полагающего, что данное направление по своему характеру ближе всего находится к надзору за соблюдением законов, и объединение данных направлений возможно лишь в случае реанимирования такой правовой категории, как «общий надзор» [19].

Следует согласиться с Ю. Е. Винокуровым о том, что подобные дискуссии имеют право на жизнь, однако включение и закреплением законодателем данного положения в качестве направления надзора уже существующая реальность [20].

Деятельность органов прокуратуры по надзору за соблюдением личных, политических и социально-экономических прав и свобод включает наличие обширных и различных функций, что является оправданным для обеспечения защиты органами прокуратуры частных интересов. При этом определение этих пределов напрямую связано с местом органов прокуратуры в системе разделения властей. Сужение же сферы прокурорского надзора до надзора за исполнением ряда законов было бы неверным, искажающим саму суть законодательного определения места и роли прокуратуры, целей ее деятельности по обеспечению верховенства закона, единства и укрепления законности.

Институционализация прокурорского надзора как средства защиты прав и свобод граждан происходит в связи с появлением объективных потребностей в обеспечении единства законности. Необходимость закрепления именно самостоятельной прокурорской власти, что будет соответствовать потребностям общественного развития (соотношения общественных сил в России), обосновывается невозможность подчинения прокуратуры какой-либо другой ветви власти (законодательной, исполнительной, судебной), поскольку это приведет к разрушению складывающейся в государстве системе «сдержек и противовесов», усилит опасность нарушения законов.

Дальнейшее совершенствование деятельности и повышение эффективности органов прокуратуры в сфере защиты прав и свобод граждан, предполагает согласованность действий всех ветвей власти и базирование на системе «сдержек и противовесов». Представляется необходимым закрепить в ст. 10 и 11 Конституции РФ самостоятельность прокурорской власти, а в отдельной главе «Прокурорская власть» — ее осуществление посредством прокурорского надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением действующих на территории РФ законов, а также посредством уголовного преследования. С учетом этого прокурорская система должна устанавливаться Конституцией РФ и федеральным конституционным законом, а полномочия, организацию и порядок деятельности прокуратуры РФ, как и судов (ч. 3 ст. 128 Конституции РФ), надлежит определять федеральным конституционным законом.

Таким образом, права гражданина следует определить, как минимальный набор прав, которым должен обладать каждый гражданин с учетом исторических особенностей развития отечественной государственности, а деятельность органов прокуратуры по осуществлению надзорных полномочий по соблюдению прав и свобод человека и гражданина понимать как особый межотраслевой надзор.

Литература:

1. Цит. по. Ветров Е. А., Кабанова Е. Е. Основы государственного управления: учеб.-метод. пособие. изд. 2-е, стер. М., Берлин: Директ-Медиа, 2018. С. 31.)
2. Титова Е. В. К вопросу о конституционно-правовой концепции взаимодействия государства и человека // Lex Russica. 2018. № 11 (144). С. 70.
3. Конституции России — 25 лет. Заметки участника Конституционного совещания и члена Комиссии по доработке проекта Конституции // Конституция Российской Федерации: К 25-летию принятия Основного Закона: Текст. Комментарии. / Эбзеев Б. С. М.: Статут, 2018. С. 215–216.
4. О. В. Орлова Роль государства и права в гражданском обществе // Труды Института государства и права РАН. 2016. № 1. С. 48.
5. Научно-практический комментарий к Конституции Российской Федерации / под ред. В. В. Лазарева. 4-е изд., доп. и перераб. М.: Издательство Юрайт, 2009. С.57.
6. Права человека и правовое социальное государство в России: монография / отв. ред. Е. А. Лукашева. М.: Норма: ИНФРА-М, 2018. С. 56.
7. Живулина Т. Л. Права человека в современных теориях правопонимания: автореф. дис. … канд. юрид. наук. Нижний Новгород, 2009. С.4.
8. Гущин В. В. Реализация в национальном праве международно-правовых норм в области человека // Вестник МГИУ. Серия «Гуманитарные науки», № 1. М.: МГИУ,2002.
9. Права человека: учеб. / отв. ред. Е. А. Лукашева. 2-е изд., перераб. М.: Норма: ИНФРА-М, 2010. С. 39.
10. Нерсесянц В. С. Философия права: учебник. М., 2009. С. 142.
11. Воеводин Л. Д. Конституционные права и обязанности советских граждан. С. 211–212.
12. Галкин И. В. Проблема обеспечения эффективной реализации законодательства в сфере защиты прав человека в Российской Федерации // Lex Russica. № 2 (111). 2016. С. 15.
13. Например, право на самоопределение, территориальную целостность, суверенитет и др. См.: Лукашева Е. А. Права человека: учеб. для вузов. М., 2003. С. 45.
14. Коробейников Б. В. Прокурорский надзор — важное средство защиты прав человека и гражданина // Вестник КГУ. 2015. № 1. С. 197.
15. Алжеев И. А. Конституционно-правовой механизм обеспечения органами прокуратуры прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации // Российский журнал правовых исследований. 2016. № 2(7). С. 106.
16. И. С. Викторов. Избранные научные труды / сост. Н. А. Игонина, Т. В. Ашиткова, Д. Г. Добрецов, Д. И. Ережипалиев, Н. В. Щукина; вступит. сл. докт. юридич. наук Н. А. Субановой; Университет прокуратуры Рос. Федерации. М., 2018. С. 300.
17. Ястребов В. Б. Учебник прокурорского надзора. М. Изд. Дом. «Городец», 2005. С. 168; Бессарабов В. Г. Прокурорский надзор: учебник.М.: ТК Верби;Проспект,2006. С. 221; Прокурорский надзор: учебник / под общ. ред. Ю. Е. Винокурова. С. 29–30.
18. Казарина А. Х. Предмет и пределы прокурорского надзора за исполнением законов: монография. М.: ИПК РК Генеральной прокуратуры РФ, 2005. С. 23.
19. Воронин О. В. О правообеспечительной и правозащитной деятельности отечественной прокуратуры // Уголовная юстиция. № 1(5). 2015. С.90–91.
20. Винокуров А. Ю. Научно-практический комментарий к Федеральному закону «О прокуратуре Российской Федерации» (постатейный). В 2 т. Том 1. Разделы I-III. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Издательство Юрайт, 2019. С. 279.