Целью настоящей статьи является исследование механизма регулирования деятельности органов исполнительной власти, в частности Федеральной службы судебных приставов, в процессе исполнения ими актов органов судебной власти, а также предусмотренных законодательных механизмов при совершении функций в рамках исполнительного производства по постановлению об административном приостановлении деятельности. В статье использованы общенаучные методы (функциональный подход), логический и аксиологический метод, частнонаучные методы (статистический, метод моделирования). Автором представлены актуальные аспекты реализации решений судебных органов исполнительными органами власти; проанализированы законодательные нормы, применяемые при исполнении постановлений об административном приостановлении деятельности. Выявлены проблемы применения и даны рекомендации по совершенствованию данных механизмов.
Ключевые слова: административное приостановление деятельности, исполнительное производство, административное правонарушение, постановление по делу об административном правонарушении с наказанием в виде административного приостановления деятельности, судебный пристав-исполнитель.
В случае совершения административного правонарушения по перечню оснований, приведенных в ч.1. ст. 3.12 КоАП РФ, субъекты хозяйственной деятельности могут быть привлечены к административной ответственности с назначением наказания в виде административного приостановления деятельности [1]. К таким основаниям относят административные правонарушения, посягающие на: санитарно-эпидемиологическое благополучие населения, возникновения эпидемии, общественную нравственность, правонарушения, посягающие на здоровье людей, создающие угрозы жизни, не правомерные действия в области порядка управления, общественного порядка и общественной безопасности, умышленные и неумышленные действия, создающие угрозу радиационной аварии, техногенной катастрофы, причинения существенного вреда окружающей среде. Отдельным блоком идут правонарушения в области оборота наркотических средств и незаконного оборота алкоголя, экономический блок правонарушений в области легализации приступных доходов, финансированию терроризма, блок правонарушений в области миграционной политики и ряд иных правонарушений Особенной части КоАП РФ [1].
Административное приостановление деятельности считается одним из наиболее строгих наказаний, предусмотренных ч.1. ст. 3.2. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 N 195-ФЗ (ред. от 02.08.2019) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.09.2019) (КоАП РФ), предусмотренных для субъектов административной ответственности, к которым применима санкция в виде административного приостановления деятельности [1].
Административное приостановление деятельности может быть назначено в случаях выявления административных правонарушений, указанных в Особенной части КоАП РФ [1]. Административное приостановление деятельности как санкция может быть применена, когда менее строгий вид административного наказания не сможет обеспечить предупреждение совершения новых правонарушений субъектами правоотношений.
К субъектам административного правонарушения относится круг лиц, которые могут быть подвергнуты санкции в виде административного приостановления деятельности. Согласно диспозиции ч.1 ст. 3.12 КоАП РФ к таковым относятся: индивидуальные предприниматели, филиалы юридических лиц, юридические лица, их представительства и структурные подразделения [1]. В административном порядке может быть приостановлена деятельность: эксплуатации агрегатов, объектов, зданий или сооружений, находящихся в собственности, хозяйственном ведении, оперативном управлении субъекта административного правонарушения. Согласно диспозиции ч.2 ст. 3.12 КоАП РФ, административное приостановление деятельности может быть направлено на конкретные виды деятельности субъекта административного правонарушения, осуществление отдельных видов деятельности (работ), оказания услуг, грубого нарушения требований промышленной безопасности предусмотренных ч.2. ст. 9.1 КоАП РФ [1].
С учетом исключительной строгости, санкция может быть назначена только судьей.
Исключение составляют случаи грубого нарушения требований промышленной безопасности, предусмотренные ч.2. ст. 9.1 КоАП РФ [1]. В указанном выше случае постановление о приостановлении детальности может быть вынесено должностным лицом [1].
Постановление о назначении административного наказания может приостанавливать деятельность привлекаемого к ответственности лица, накладывать ограничение на использование им имущества или осуществления конкретных видов деятельности, работ, услуг сроком до 90 дней. Характерным для конкретного вида наказания является немедленное вступление в силу постановления о назначении наказания и передача его в государственный орган исполнительной власти для приведения постановления к исполнению.
Согласно ч.4 ст. 13.3 КоАП РФ на исполнительном документе, которым является постановление о привлечении к административной ответственности, ставится отметка, что оно полежит немедленному исполнению [1].
В целях защиты нарушенных законных интересов прав, свобод организаций и граждан органом исполнительной власти, на который возложены функции правильного и своевременного исполнения судебных актов, актов других органов и должностных лиц, является Федеральная служба судебных приставов и ее территориальные органы (п.1 ст. 5 Федеральный закон от 02.10.2007 N 229-ФЗ (ред. от 06.03.2019) «Об исполнительном производстве») [2].
Согласно Федеральному закону от 21.07.1997 N 118-ФЗ (ред. от 01.05.2019) «О судебных приставах», к задачам судебных приставов относится осуществление принудительного исполнения судебных актов, а также актов, предусмотренных другими должностными лицами и органами [3].
По окончании процедуры рассмотрения дела об административном правонарушении суд, должностное лицо или орган, рассматривающий дело, принимает процессуальное решение. В случае назначения наказания в виде административного приостановление деятельности, должностное лицо, суд или уполномоченный орган выносит постановление о привлечении к административной ответственности с назначением административного приостановления деятельности, в противном случае, будет вынесено постановление о прекращении производства по делу.
Согласно ч.1 ст. 32.12 КоАП РФ, постановление подлежит немедленному исполнению после вынесения, без предоставления срока на обжалование, вступает в силу немедленно, что не лишает участника производства по делу подать апелляционную жалобу на постановление. При этом, необходимо учесть, что жалоба не приостанавливает передачу постановления на исполнение, в том числе, не влияет на действия, совершаемые приставами по исполнительному производству [1].
Суд, орган, должностное лицо рассматривают апелляционные жалобы на постановление о назначении административного наказания в виде административного приостановления деятельности, должен рассмотреть жалобу в ускоренные сроки, не превышающие 5 дней с момента принятия, согласно ч.4. ст. 30.5 КоАП РФ [1].
С развитием современных информационных технологий и совершенствованием действующего законодательства, исполнительный документ может быть передан на исполнение в электронном виде с использованием электронных каналов связи, с использованием электронных цифровых подписей и средств их идентификации, посредством государственных информационных систем. Подобный способ существенным образом позволит сократить время передачи исполнительного документа согласно п.5.1. ст. 29.10 КоАП РФ [1], п.5. ст. 5 Федеральный закон от 02.10.2007 N 229-ФЗ «Об исполнительном производстве» [2].
На практике суды придерживаются традиционных способов направления постановлений в Службу судебных приставов посредством заказной корреспонденции. Контрольные сроки на пересылку корреспонденции составляют 2 дня для внутригородских территории городов федерального значения, на территории административных центров субъектов РФ, между административным центром субъекта РФ и административными центрами муниципальных районов на территории субъекта РФ, трехдневный срок для сообщений между административным центром муниципального района и поселениями, расположенными на территории муниципального района. Электронный документооборот осуществляется в режиме реального времени, без задержек. Решение вопроса глубокой интеграции, модернизации и обеспечения необходимым технологическим оборудованием и средствами программного обеспечения позволит сократить время, необходимое на исполнение решений судов. В настоящий момент электронный документооборот (по официальной информации Министерства юстиции Российской Федерации) реализован только в г. Москве и Московской области [4].
Стандартный срок на передачу исполнительного документа, согласно п.7. ст. 30 Федерального закона от 02.10.2007 г. (ред. от 06.03.2019) (ФЗ «Об исполнительном производстве»), составляет 3 рабочих дня [2].
Пристав-исполнитель обязан принять решении о возбуждении исполнительного производства, либо отказать в возбуждении исполнительного производства в трехдневный срок. п.8. ст. 30 Федеральный закон от 02.10.2007 N 229-ФЗ «Об исполнительном производстве» [2].
По постановлениям об административном приостановлении деятельности п. 10 ст. 30 Федеральный закон от 02.10.2007 N 229-ФЗ «Об исполнительном производстве» [2] предусмотрена немедленная передача исполнительного документа приставу-исполнителю и принятие решения о возбуждении исполнительного производства или отказ в его возбуждении в течение 1 рабочего дня.
Перечень мер, применяемых при исполнении постановления об административном приостановлении деятельности, законодатель раскрывает в ч.2 ст.32.12 КоАП РФ [1] и дословно дублирует в ст. 109 Федеральный закон от 02.10.2007 N 229-ФЗ «Об исполнительном производстве» [2], согласно которой, судебный пристав-исполнитель, выполняя постановление суда, органа, должностного лица, имеет право накладывать пломбы, опечатывать помещения, места хранения материальных ценностей, товаров, касс. Список действий является открытым и позволяет на усмотрение судебного пристава-исполнителя совершать иные мероприятия в рамках исполнительного производства.
Анализ решения судов общей юрисдикции за 2017–2019 год позволяет прийти к выводу, что в большинстве случаев постановления цитируют меры, предусмотренные законодателем, не указывая и не раскрывая ряд конкретных мер, которые должен совершить судебный пристав-исполнитель, которому передано на исполнение постановление судьи, органа должностного лица.
Ограничение полномочий пристава-исполнителя установлено императивной нормой — абз. 2 ч.2. ст. 32.12. КоАП РФ [1], согласно которой не допускается применение мер в отношении виновного лица, которые приведут к необратимым последствиям для производственного процесса, сохранения объектов обеспечения жизни (жизнеобеспечения).
Следовательно, фактическая возможность исполнения постановления обусловлена рядом факторов, важнейшими из которых являются интересы общества, обеспечение жизнедеятельности, недопущение необратимых последствий для производственных процессов. Указанное выше является одной из главных причин, по которой необходимо создавать специализированные подразделения в структуре службы судебных приставов. Ключевым критерием при формировании таких подразделений должен быть уровень компетенции сотрудников.
К сотрудникам специального подразделения службы судебных приставов должны быть предъявлены повышенные требования к квалификации, образование — высшее юридическое («Юриспруденция»), что прямо противоречит указному в п.2 приказа от 10 июня 2019 г. № 251 «Об установлении требований к профессиям, специальностям и (или) направлениям подготовки, предъявляемых для замещения должности судебного пристава» [5]. Дополнительно, пристав-исполнитель должен обладать достаточным объемом специальных знаний для выбора минимально необходимых мер, применяемых при исполнении постановления о приостановлении деятельности, позволяющих одновременно исполнить санкцию, направленную на нейтрализацию угрозы, с другой стороны, учитывая общественные интересы и интересы субъекта, привлекаемого к административному принуждению, либо пройти специальную переподготовку.
Исполнение постановления об административном приостановлении деятельности оформляется в виде акта, в котором перечисляются принятые меры, акт составляется с участием понятых и в необходимы случаях с осуществлением содействия органов внутренних дел (Федеральный закон от 02.10.2007 N 229-ФЗ (ред. от 06.03.2019) «Об исполнительном производстве») [2].
Нормативно урегулировано три возможных основания для прекращения исполнительного производства по делу об административном нарушении.
Первый способ — прекращение исполнительного производства путем оспаривания вынесенного постановления в порядке, закрепленном ст. 30.2 КоАП [1]. Подачу жалобы на постановление о приостановлении деятельности правомерно можно отнести к способу окончания исполнительного производства. Это связанно исключительно с особенностями правового регулирования возбуждения исполнительного производства по постановлениям об административном приостановлении деятельности. Согласно ч.1 ст. 32.11 КоАП РФ, постановление подлежит немедленному исполнению с момента его вынесения, а подача жалобы или протеста, согласно ч.2. ст. 31.6. КоАП РФ не приостанавливает исполнение постановления [1]. Для соблюдения баланса интересов КоАП РФ предусматривает сокращенные сроки передачи дела на рассмотрение в вышестоящий суд — 1 день (по иным делам 3 дня). Согласно ч.6 ст. 30.2 КоАП РФ, жалоба должна быть рассмотрена в срок, не более 5 дней (против 2х месяцев срок рассмотрения жалобы на постановление об административном правонарушении, за исключением жалоб на постановление об административном аресте, выдворении (1 день) и иных случаев, предусмотренных законом) [1]. Прекратить исполнительное производство, в случае если оно вынесено с нарушением материальных и процессуальных норм, возможно только оспорив постановление.
Второй способ — это устранение обстоятельств, послуживших основанием применения административного наказания в виде административного приостановления деятельности и подачи соответствующего ходатайства, которое суд рассматривает в ускоренном порядке согласно ч.4 ст. 30.5. КоАП РФ в срок до 5 дней [1].
Регулятор предусмотрел (ч3. ст. 32.12 КоАП РФ и 3 ч. ст. 3.12. КоАП РФ [1]), что лицо, привлеченное к административной ответственности, в отношении которого применена санкция административного приостановления деятельности, может досрочно прекратить санкцию, если обстоятельства, послужившие основание для привлечения к административной ответственности, будут прекращены и лицо обратится к суду с советующим ходатайством. При рассмотрении ходатайства, в обязательном порядке, судьей запрашивается заключение об устранении этих причин у должностного лица, уполномоченного на составление протоколов об административных правонарушениях.
Указанная норма свидетельствует о возможности устранения нарушения. При этом, фактически, устранению причин препятствуют принятые приставами-исполнителями меры (ограничение доступа на объект). Работы по устранению могут быть произведены с разрешения пристава-исполнителя (фактически, в его присутствии, во избежание неправомерных действий должника и возобновлении деятельности), который на время проведения работ должен де-факто снять пломбы, а по окончанию, наложить их заново. В противном случае, самовольное снятие пломб, равно как срыв печати, является административным правонарушением согласно ст. 19.2 КоАП РФ [1].
Высокая нагрузка на пристава-исполнителя затрудняет исполнение им данной функции и устранение обстоятельств, послуживших назначению административного наказания в виде приостановления деятельности, ущемляет интересы должника и противоречит интересам общества, в той части, в которой должник, чья деятельность приостановлена, является активный экономической единицей, формирующей долю национального валового продукта (ВВП), налогоплательщиком и работодателем. Способом решения данной проблемы является создание отдельных подразделений с дифференциацией должностных обязанностей сотрудников, комплектация штата новой должностной единицей — пристав по обеспечению установленного порядка исполнения (по аналогии с судебным приставом по обеспечению установленного порядка деятельности судов). Это позволит содействовать должникам в устранении правонарушения, с одной стороны, усилить контроль за действиями должника и обеспечить невозможность бесконтрольной работы в обход приостановления деятельности, с другой стороны.
Третьим основанием для прекращения исполнительного производства по делам об административном приостановлении деятельности является прекращение производства в связи с истечением срока, на которое деятельность была приостановлена. Согласно ч. 2 ст. 3.12 КоАП РФ административная деятельность может быть прекращена на срок до 90 суток [1]. Таким образом, согласно ч.5. ст. 32.12 КоАП РФ по истечению установленного срока деятельность может быть возобновлена [1]. Предусмотрено, что должностное лицо по истечении указанного срока проверяет устранение обстоятельств, послуживших вынесению постановления о приостановлении деятельности. Де-факто, проверки проводятся крайне редко, это обусловлено внутренними процедурами и регламентами органов и должностных лиц, осуществляющих надзор за соответствующими видами деятельностями, правилами и порядком осуществления проверочных действий. В связи с описанным выше, учитывая высокую общественную значимость недопущения административных правонарушений, по которым предусмотрена санкция в виде административного приостановления деятельности, необходимо установить централизованный контроль и обеспечить единообразие процедуры инициации проверки по окончании исполнительного производства по сроку.
На наш взгляд, ч.5. ст. 32.10 КоАП содержит юридическую неопределённость, не позволяющую определить срок, когда контролирующий орган должен приступить к проверке [1]. Так, в ч.5 ст. 32.11 КоАП РФ сказано, что проверка должна начаться по истечении срока, установленного в постановлении судьи, органа, должностного органа, при этом ч.2 ст. 3.12 КоАП РФ установлено, что течение срока исчисляется с момента фактического приостановления деятельности лиц [1]. С момента вынесения постановления, возбуждения исполнительного производства, фактического исполнения с составлением акта, может пройти достаточно длительный срок или не представится возможность фактического исполнения. Предлагаем внести поправки в абз. 1 ч. 5 ст. 32.11 КоАП РФ [1]. Возложить на приставов-исполнителей по окончании исполнительного производства по постановлению об административном приостановлении деятельности, не связанного с досрочным устранением обстоятельств, предшествующих вынесению постановления, направлять уведомление в орган, должностному лицу, обнаружившему административное правонарушение и уполномоченному составлять протоколы об административном нарушении. Орган, должностное лицо в срок, не превышающий 5 рабочих дней с момента получения уведомления, обязан совершить проверочные мероприятия в отношении лица, ранее привлеченного к административной ответственности с целью проведения контрольных мероприятий.
В случаях, когда фактическое приостановление невозможно, пристав-исполнитель должен направить уведомление судье, органу, должностному лицу, принявшему решение о вынесении постановления. Направленное уведомление должно служить основанием для пересмотра принятого решения, копия уведомления должна быть направлена в орган, должностному лицу, уполномоченному составлять протоколы об административной ответственности для принятия советующего решения и приятия мер в порядке надзора за соответствующей сферой деятельности.
Литература:
- «Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» от 30.12.2001 N 195-ФЗ (ред. от 02.08.2019г.) от 7 января 2002 г. N 1 (часть I) ст. 1
- Федеральный закон от 02.10.2007 N 229-ФЗ «Об исполнительном производстве» (ред. от 06.03.2019). // Собрании законодательства Российской Федерации от 8 октября 2007 г. N 41 ст. 4849.
- Федеральный закон от 21.07.1997 N 118-ФЗ «О судебных приставах» (ред. от 01.05.2019г.) // Собрании законодательства Российской Федерации от 28 июля 1997 г. N 30 ст. 3590.
- Приказ Минкомсвязи России от 04.06.2018 N 257 «Об утверждении нормативов частоты сбора из почтовых ящиков, обмена, перевозки и доставки письменной корреспонденции, а также контрольных сроков пересылки письменной корреспонденции» (ред. от 03.04.2019). // «Официальный интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru) 31 октября 2018 г.
- Приказ ФССП России от 10.06.2019 N 251 «Об установлении требований к профессиям, специальностям и (или) направлениям подготовки, предъявляемых для замещения должности судебного пристава» (Зарегистрировано в Минюсте России 26.06.2019г. N 55056).// «Официальный интернет-портал правовой информации» (www.pravo.gov.ru) 27 июня 2019 г.
