Правовая основа принятия подзаконных правовых актов не является идеальной. В настоящее время имеются отдельные пробелы, снижающие эффективность нормотворческой деятельности. Одним из них является отсутствие определений форм подзаконных актов, в статье предлагается авторское решение этой проблемы.
Ключевые слова: нормотворческая деятельность, пробелы, подзаконный правовой акт, предмет правового регулирования.
Подзаконные нормативные правовые акты выполняют важную роль в системе нормативного правового регулирования. Их предназначение состоит в осуществлении необходимой конкретизации наиболее общих норм законов. Несмотря на то, что закон является основным источником права, его реализация будет заблокирована, если отсутствуют необходимые подзаконные правовые акты. Связь законов и подзаконных актов выступает системной основой всего механизма правового регулирования. Вместе с тем, не смотря на столь значимое место подзаконных актов в правовой системе России, нормотворческий процесс их подготовки регламентирован недостаточно полным образом. В сложившейся правовой основе подготовки подзаконных нормативных правовых актов имеются отдельные пробелы, восполнение которых может повысить эффективность нормотворчества.
Важной характеристикой подзаконного акта является предмет правового регулирования, он определяет основное содержание акта и его форму. Так, Д. В. Долотова справедливо отмечает, что многообразие форм правовых актов объясняется различием в их юридической силе и предмете правового регулирования [4; с. 53].
Следует согласиться с Ю. П. Боровиковой, которая пишет, что множественность актов затрудняет выбор их формы для решения определенных вопросов. Зачастую трудно разобраться чем «порядок» отличается от «инструкции» или «положения» [3; с. 121].
Г. В. Романова пишет, что предмет регулирования или объект правового воздействия является одним из требований к структуре подзаконного правового акта. Практика свидетельствует о немалых трудностях в выборе предмета подзаконного правового акта. Его темой нередко становятся вопросы, не относящиеся к данному предмету регулирования, а также вопросы, выходящие за пределы компетенции издающего органа [5; с. 9,11].
В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 13.08.1997 г. № 1009 «Об утверждении правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» [1] (далее — Постановление Правительства РФ № 1009), федеральные органы исполнительной власти могут издавать нормативные правовые акты только в форме: постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений. Издание нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм не допускается.
К сожалению, в постановлении Правительства РФ № 1009 не раскрывается предмет регулирования указанных подзаконных актов. Представляется, что каждый нормативный правовой акт должен иметь четкое место в системе правового регулирования, выполняя характерную и свойственную лишь для него роль. Функциональная неопределенность подзаконных правовых актов приводит к бессистемному использованию существующих форм. В результате ведомственная нормотворческая практика носит противоречивый характер. Зачастую одни и те же виды общественных отношений могут регулироваться разными формами подзаконных актов. Кроме того, встречаются случаи издания нормативных правовых актов в не предусмотренных формах. К примеру, подзаконные акты, могут быть изданы в форме порядка, руководства, наставления, регламента и так далее.
Считаем, что Постановление Правительства РФ № 1009 должно содержать легальные дефиниции основных форм подзаконных актов. Эти дефиниции должны раскрывать специфику содержания и предмета регулирования подзаконных актов. Выскажем ряд предложений, касающихся предмета правового регулирования основных форм подзаконных актов.
Прежде всего, хотелось бы отметить, что из существующего перечня подзаконных актов следует исключить две формы — постановление и распоряжение. На наш взгляд, такая форма как постановление характеризует нормотворческий статус высшего исполнительного органа государственной власти — Правительства РФ. Издание постановлений видится нам исключительной прерогативой Правительства РФ. Более того, не удивительно, что нормотворческая практика федеральных министерств и служб практически не знает примеров использования данной формы подзаконного акта.
Юридические функции распоряжения как разновидности правового акта в большей степени связаны с организационными, оперативно-исполнительными вопросами, нежели чем установлением общих правил поведения. Иными словами, распоряжение является не нормативным правовым, а организационно-управленческим актом.
Функциональная роль положения должна заключаться исключительно в статусном регулировании. Иными словами, положение — это подзаконный нормативный правовой акт, устанавливающий основы правового статуса органов власти, их территориальных подразделений, а также структурных единиц (секторов, отделов, управлений и так далее).
Несколько проблематичным видится разграничение предмета регулирования таких актов, как инструкции и правила. В юридической литературе он раскрывается довольно однообразно. Приведем соответствующие примеры.
По мнению Ю. Г. Арзамасова инструкции содержат нормы, устанавливающие кем, как, в каком порядке, какими способами и методами должен осуществляться тот или иной вид деятельности в министерстве или ведомстве [2; с. 216]. Под правилами ученый понимает — форму нормативного правового акта, которым устанавливаются процедурные нормы, определяющие порядок осуществления какого-либо рода деятельности. [2; с. 219]. Как видно из определений и инструкции, и правила содержат определенные процедурные нормы, определяющие порядок и последовательность деятельности должностных лиц государственного органа. Полагаем, что разграничить инструкции и правила можно следующим образом.
Инструкции должны выступать основной формой подзаконного регулирования деятельности органа власти. Инструкции — это подзаконный акт, который определяет правила и последовательность действий, необходимых для реализации отдельной государственной функции и властного полномочия, закрепленных в нормативных правовых актах, определяющих статус органа власти.
В отличии от инструкции, правила предназначены для более «локального» регулирования. Если инструкции необходимы для регулирования порядка реализации какой-либо одной государственной функции, то правила, будут полезны для регулирования более частных и мелких вопросов порядка выполнения или оформления какого-либо действия либо операции в рамках реализации соответствующей государственной функции. Таким образом, функциональная роль правил видится нами в качестве субсидиарного акта по отношению к инструкции. Правила принимаются в том случае, если в силу объема не целесообразно включать порядок выполнения какого-либо действия в инструкцию. Итак, правила — это подзаконный акт, выполняющий субсидиарную роль по отношению к инструкциям и содержащий нормы, определяющие порядок совершения и оформления отдельных операций, действий и стадий, совершаемых при реализации государственно-значимых функций и полномочий.
В заключении отметим роль нормативных приказов. На наш взгляд, нормативные приказы — это подзаконные акты, направленные на регулирование внутриорганизационных вопросов деятельности органов власти (утверждают перечень, формы документов либо содержат рекомендательные нормы и т. д.); а также используются для внесения изменений в существующие формы нормативных правовых актов.
Учитывая значение и объем подзаконного нормотворчества в современной России представляется крайне важным уделять пристальное внимание правовой основе нормативного регулирования принятия подзаконных актов. Правовое регулирование должно носить целостный, системный и непротиворечивый характер. Считаем необходимым, внести изменения в Постановление Правительства № 1009 и закрепить дефиниции основных форм подзаконных актов, раскрывающих предмет их регулирования.
Литература:
- Постановление Правительства РФ от 13.08.1997 г. № 1009 (в ред от 02.02.2019) «Об утверждении правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» // СЗ РФ. 1997. № 33. Ст. 3895; 2019. № 6. Ст. 533.
- Арзамасов Ю. Г. Ведомственный нормотворческий процесс в Российской Федерации / Ю. Г. Арзамасов: дис. … д-ра юрид. наук. — М. 2004. — 364 с.
- Боровикова Ю. П. Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации / Ю. П. Боровикова: дис. … канд. юрид. наук. — М., 2004. — 195 с.
- Долотова Д. В. Техника и технология правовых актов (на примере актов, издаваемых в уголовно-исполнительной системе) / Д. В. Долотова: автореф. дис. … канд. юрид. наук. — Владимир., 2012. — 182 с.
- Романова Г. В. Подзаконные правовые акты и их реализация / Г. В. Романова: дис. … канд. юрид. наук. — Казань, 2006. — 234 с.
