Отечественный и зарубежный опыт стратегического планирования на муниципальном уровне



Ключевые слова: стратегическое планирование, стратегия развития, муниципальное образование, социально-экономическое развитие муниципального образования

На современном этапе стратегическое планирование является основой для эффективного социально-экономического развития муниципалитета, инструментом формирования и реализации стратегических целей социально-экономического развития муниципального образования.

В западноевропейских странах и США инструменты стратегического планирования стали активно использоваться в практике деятельности местных органов власти с 70-х годов прошлого века. Процессы глобализации, усиления международной конкуренции и интеграции, обострения социальных проблем вследствие экономических спадов и кризисов стали основными причинами, побудившими властные структуры к использованию механизмов стратегического планирования социально-экономического развития муниципалитетов.

В Российской Федерации стратегическое планирование социально-экономического развития муниципальных образований начало распространяться позже — с конца 90-х годов XX века — с принятием Конституции РФ и выделением местного самоуправления как самостоятельного элемента в структуре органов власти.

На современном этапе, согласно аналитике Ресурсного центра по стратегическому планированию при международном центре социально-политических исследований «Леонтьевский центр», чуть более 20 % от общего числа городов России вовлечены в той или иной форме в процесс стратегического планирования собственным социально-экономическим развитием [1, с. 206].

Многие исследователи в истории становления системы стратегического планирования в Российской Федерации выделяют три этапа.

Первые попытки стратегического планирования органами местного самоуправления предпринимались с конца 1990-х гг., в основном в крупных городах Российской Федерации. В декабре 1997 г. был принят первый в России стратегический документ — Стратегический план Санкт-Петербурга, который регламентировал стратегические направления развития города. Позже в этот процесс были вовлечены такие города, как Новосибирск, Екатеринбург и Омск.

В Екатеринбурге работа по разработке Стратегического плана развития началась в 1999 г. Стратегический план развития Екатеринбурга, утвержденный решением Екатеринбургской городской Думы от 10 июня 2003 г. № 40/6 «О стратегическом плане развития Екатеринбурга» [2], реализуется с 2004 г. 25 мая 2018 г. депутаты Екатеринбургской городской Думы единогласно приняли актуализированную версию Стратегического плана развития Екатеринбурга до 2030 г. Главная стратегическая цель развития города, согласно Стратегическому плану, заключается в обеспечении достаточного высокого и устойчиво повышающегося качества жизни нынешних и будущих поколений граждан.

Начало второго этапа относится к 2000-м гг. А. В. Одинцова отмечает, что «На фоне накопленного позитивного опыта стратегирования муниципального социально-экономического развития наблюдается возрастание внимания к нему со стороны вышестоящих уровней государственного управления. Федеральные и региональные власти начинают оказывать финансовую и методическую поддержку российским муниципалитетам» [3, с. 26].

Соответствующие нормативные правовые акты в области стратегического планирования были приняты в Казани, Волгограде, Ростове-на-Дону. С середины 2000-х гг. интерес к процессу стратегического планирования начали проявлять и сельские поселения, примером может служить Верхнеуральский район Свердловской области.

Однако отсутствие единой нормативно-правовой базы стратегического планирования не позволяло задействовать данный институт в качестве фактора стабильного и устойчивого социально-экономического развития. Более того, отсутствие квалифицированных кадров и начавшийся экономический кризис привели к свертыванию практики формирования и реализации документов стратегического планирования.

Третий этап в развитии муниципального стратегирования связан с принятием Федерального закона от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» [4]. Главной целью принятия федерального закона стало создание правовой основы формирования и функционирования комплексной системы стратегического планирования на федеральном, региональном и муниципальном уровнях.

Данным федеральным законом введена комплексность и установлены границы процессов стратегического планировании: единая система понятийного аппарата, система периодичности, единый перечень документов, единые принципы организации и функционирования системы стратегического планирования, разграничение полномочий органов власти трех уровней.

Тем не менее, большинство исследователей склонны критиковать данный нормативный правовой акт. Так, по мнению О. М. Роя, «Принятая редакция закона не во всем позволила рационализировать действия органов власти в области стратегического планирования. Во-первых, в документе среди участников системы стратегического планирования не просматриваются представители корпоративного сектора, благодаря которым преимущественно и должны быть реализованы главные установки стратегического плана. Во-вторых, в законе не прописан механизм, обеспечивающий порядок и способы увязки плановых документов разных уровней, что лишает его технологических способностей, обрекая усилия центров стратегического планирования исключительно на использование собственных инициатив. В-третьих, закон в полной мере так и не определяет сам статус стратегического документа, его место среди других инструментов управления» [5, с. 72].

Корректировки и объективно необходимые дополнения в Федеральный закон от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» должны не только в правовом контексте конкретизировать содержание, основные требования и документы стратегического планирования на муниципальном уровне.

Как замечают в своей работе Е. М. Бухвальд и И. В. Митрофанова, «Эти дополнения должны отразить ту специфику, которой закономерно характеризуется данный уровень социально-экономического стратегирования, а именно наибольшие сложности с экономическим, институциональным и кадровым обеспечением стратегического планирования; важность согласования со стратегическими планами субъектом Федерации, а также необходимость отразить в подобном планировании присущий местному самоуправлению баланс публичной власти и начал гражданского общества» [6, с. 69].

И. Е. Рисин выделяет четыре группы проблем обеспечения стратегического планирования: преемственности и единства инструментов стратегирования на всех уровнях, полноты состава и содержания документов стратегического планирования, квалификации разработчиков стратегий и программ, информационного обеспечения процесса разработки документов стратегического планирования.

Другие исследователи из Южно-российского института управления РАНХиГС считают, что проблемой является недостаточность полномочий «по стратегическим вопросам на каждом уровне иерархии управления».

В. А. Яговкина, доцент кафедры государственного регулирования экономики Института общественных наук РАНХиГС, отмечает как проблему кроме полномочий органов местного самоуправления в сфере стратегического планирования еще специфику разработки и принятия документов на фоне разнообразия муниципальных образований [7, с. 159].

Мировой опыт свидетельствует об эффективности стратегических документов в налаживании действенного механизма развития муниципалитетов. Практически во всех европейских странах в той или иной форме используется практика разработки стратегических документов в качестве средства сбалансированного развития территориальных систем разных уровней.

Опыт стратегического планирования, реализованный в других странах, дает представление о социально-экономических процессах, проблемах и достижениях органов государственной власти и местного самоуправления в сфере устойчивого долгосрочного развития территорий.

Наиболее часто исследователи рассматривают опыт такой страны, как Федеративная Республика Германия, поскольку Германия и Российская Федерация во многом похожи по политическому и территориальному устройству.

Например, С. Г. Пьянкова в качестве положительного опыта формирования документов стратегического планирования Германии приводит Программу развития Рура (Entwicklungprogramm Ruhr, 1968 г.) и Программу действий в Руре (Aktionsprogramm Ruhr, 1984 г.).

Одними из приоритетов программы развития Рура стали:

1. Социальная политика: социальные гарантии безработным, доплаты предприятиям за удержание рабочей силы и ее переобучение.
2. Улучшение базовой инфраструктуры: расширение и совершенствование транспортной сети региона, реконструкция городов и формирование социально ориентированной городской среды (строительство кварталов с доступным жильем, перестройка пригородных кварталов, создание социальной инфраструктуры и другие).
3. Улучшение экологической обстановки территории.
4. Развитие промышленности территории (акцент сделан на создании новых рабочих мест).

В Программе действий в Руре представлена комплексная трансформация территорий как единая цель стратегического планирования. В программу были включены семь основных направлений развития: снижение уровня безработицы, развитие новых технологий и внедрение инноваций, строительство жилья и объектов спорта, защита окружающей среды, сохранение статуса энергетического центра Германии, стимулирование инвестиционной активности, развитие культур [8, с. 10].

Стратегическое планирование в Германии обосновывает и подготавливает предписания по рациональному использованию территорий путем разработки концепций рационального развития, которые являются результатом политического консенсуса. Данное планирование подчинено целям общественного развития, поддерживает экономическое развитие общества.

Кроме того, стратегические планы и стратегии городов Германии, несмотря на значительные отличия в их содержательной части (цели, задачи, ресурсы), подчинены общему порядку разработки и перечню применяемых инструментов, закрепленных в соответствующем Федеральном законе. Закон также определяет в общих чертах наполнение планов и форму их представления, прописывает процедуры согласования положений стратегического плана с заинтересованными представителями органов власти, местных сообществ и бизнес-структур, закрепляет зоны ответственности основных субъектов планирования [9, с. 98].

Таким образом, основными аспектами, которые можно взять на более детальное изучение и внедрение в Российской Федерации являются: преемственность стратегических документов, профессионализация деятельности в области стратегического планирования, передача большого количества вопросов по планированию в муниципальные образования, выстраивание системы обратной связи и мониторинга целей и направлений реализации проектов, программ и стратегий.

Литература:

1. Гриненко Т. Г., Посельский А. А. Анализ опыта организации разработок стратегий развития муниципальных образований / Т. Г. Гриненко, А. А. Посельский // Научные труды Северо-западного института управления. — 2016. — № 4. — С. 203–216.
2. О Стратегическом плане Екатеринбурга: решение Екатеринбургской Думы от 10 июня 2003 г. № 40/6. — Режим доступа: http://docs.cntd.ru/document/802003648 (дата обращения: 08.05.2019).
3. Одинцова А. В. Стратегическое планирование на уровне муниципальных образований / А. В. Одинцова // От рецессии к стабилизации и экономическому росту. — 2016. — № 1. — С. 25–39.
4. О стратегическом планировании в Российской Федерации: федер. закон от 28.06.2014 № 172-ФЗ Официальный сайт компании «Консультант Плюс». — Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_164841/ (дата обращения: 12.04.2019).
5. Рой О. М. Роль стратегического планирования в развитии муниципальных образований / О. М. Рой // Проблемный анализ и государственно-управленческое проектирование. — 2015. — № 4. — С. 71–79.
6. Бухвальд Е. М., Митрофанова И. В. Пути интеграции муниципальных образований в единую вертикаль стратегического планирования в России / Е. М. Бухвальд, И. В. Митрофанова // Известия Волгоградского государственного технического университета. — 2017. — № 2. — С. 67–72.
7. Тулинова Д. В. Инструменты стратегического планирования в муниципальных образованиях: монография. — Владимир: Владимирский филиал РАНХиГС, 2018. — 224 с.
8. Пьянкова С. Г. Стратегическое социально-экономическое развитие монопрофильных городов: российский и германский опыт / С. Г. Пьянкова // E-forum. — 2018. — № 4. — С. 1–16.
9. Шарнин А. В. Совершенствование стратегического планирования развития социальной сферы муниципального района (на примере МО «Новокузнецкий муниципальный район»): дис. канд. эконом. наук: 08.00.05 / Шарнин Андрей Валерьевич. — Новокузнецк, 2014. — 140 с.