В настоящей статье анализируются вопросы разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и её субъектами, а также совершенствование законодательной деятельности в этой области. Актуальность выбранной темы определяется тем, что собственное правовое регулирование субъектов Федерации имеет специфические особенности, которые определяются предметом ведения субъектов Федерации. При написании данной статьи использовались общенаучные методы познания: метод сбора, обобщения и анализа нормативных правовых актов и иной информации, системно-структурный, а также другие методы.
Ключевые слова: законодательство, правовое регулирование, субъект Федерации, региональное законодательство, нормативный правовой акт, федеративное устройство.
Правовое регулирование в России составляет единую систему. В общей теории права под правовым регулированием понимается целенаправленное воздействие права на общественные отношения с помощью системы правовых средств [1, c. 289].
Правовое регулирование — довольно сложное явление, с множеством форм, особенностей и проявлений. Это его особенность определяется богатством содержания общественных отношений, требующих различного характера правового регулирования. В систему правовых средств, составляющих механизм регулирования, в первую очередь, входят правовые отношения, нормативные правовые акты, юридические факты, правоприменительные акты, акты реализации. Характер же правового регулирования определяют методы, способы, типы правового регулирования и правовые режимы.
Федеральные законы на территории России в соответствии с частью первой статьи 76 Конституции РФ [9] имеют прямое действие, а значит, они не нуждаются в дублировании со стороны субъектов Федерации. Согласно положениям Основного закона государства вне пределов ведения России и совместного ведения РФ и ее субъектов последние осуществляют «собственное правовое регулирование».
Термин «собственное» означает, что субъекты Федерации по вопросам их ведения издают свои законы и иные нормативные правовые акты самостоятельно, полностью регулируя по своему усмотрению отношения, вытекающие из предметов их ведения.
Самостоятельность регулирования определяется государственно-властным характером деятельности соответствующего субъекта. Каждый субъект Федерации полномочен, при определении характера правового регулирования использовать весь существующий комплекс правовых средств и приемов по своему собственному усмотрению. При этом собственное правовое регулирование субъектов РФ в рамках единой системы правового регулирования РФ должно соответствовать общим положениям и принципам правового регулирования.
Прежде всего, правовое регулирование субъекта Федерации должно исходить из принципа суверенности России. Согласно правовым нормам Конституции РФ ее суверенитет распространяется на всю территорию. При реализации данного принципа необходимо определить и иные принципы правового регулирования, такие как: верховенство федерального права по вопросам совместного ведения РФ и ее субъектов; конституционная законность; прямое действие Конституции РФ и федеральных законов на территории субъектов Федерации; признание и обеспечение прав человека и другие принципы.
Теория собственного правового регулирования субъектов Федерации имеет самостоятельную конституционно-правовую и научно-практическую ценность, которая проявляется в следующем:
– региональное законодательство представляет собой часть или продолжение федерального законодательного поля, поскольку регулирует такие вопросы, которые остались за пределами последнего;
– собственное правовое регулирование субъектов Федерации регулирует такие сферы общественной жизни, которые отнесены к ведению определенной территории, что непосредственно отражается на уровне и качестве жизни конкретного человека, проживающего на данной территории.
Закрепленное законодательное положение о том, что «все, что не находится в ведении Федерации и совместном ведении, принадлежит субъектам Федерации» необходимо признать демократичным и прогрессивным. Однако, Ф. М. Раянов, рассуждая о теории собственного правового регулирования субъектов Федерации, считает, что данная теория до сих пор остается недостаточно разработанной, поскольку на практике федеральный законодатель и представители федеральных органов власти не очень-то и хотят замечать положение о собственном правовом регулировании субъектов Федерации [12]. Справедливо отмечено, что «именно за границами совместного ведения поле деятельности для регионального законотворчества должно быть наиболее широким, так как существуют объективные потребности заполнения образовавшегося вакуума в регулировании вопросов муниципальной собственности, местных бюджетов, образования, здравоохранения и прочее» [3].
Собственное правовое регулирование субъекта Федерации имеет специфические особенности, которые определяются предметом ведения субъектов Федерации.
Как справедливо указывает В. А. Лебедев, «...двухуровневая система органов государственной власти в России — федеральных и субъектов Федерации — обусловливает необходимость разграничения предметов и полномочий по защите прав и свобод человека и гражданина между данными органами» [10, с. 26].
Общее значение термина «полномочия» можно сформулировать как право и (или) обязанность власти на определенные действия по рассмотрению и решению конкретных вопросов в рамках соответствующих сфер (предметов ведения). Под предметом ведения обычно понимаются сферы государственной и общественной жизни, находящиеся в распоряжении государства и государственных образований (субъектов), внутри которых органы власти осуществляют те или иные полномочия [2, с. 22].
Следует отметить, что в Комментарии к Конституции РФ под редакцией В. Д. Зорькина отмечено, что из положений статьи15 Конституции РФ следует, что нормативные правовые акты субъектов Федерации, принятые по предметам собственного ведения субъектов, не могут противоречить положениям Конституции РФ в силу ее верховенства [5, с. 214].
Часть вторая статьи 26.1 Закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» [11] определяет в качестве форм реализации полномочий по предметам ведения правотворческую деятельность, выраженную в издании федеральных законов, договоров о разграничении полномочий, соглашений, законов субъектов Федерации. В конституциях и уставах субъектов Федерации также закреплены формы реализации полномочий по предметам совместного ведения.
Анализ положений конституций (уставов) субъектов Федерации по предметам совместного ведения показывает, что подавляющее большинство из них практически дословно воспроизводит положения Конституции РФ и Закона № 184-ФЗ. Однако положения, содержащиеся в отдельных конституциях, например, в Конституции Республики Саха (Якутия) [7] и Конституции Республики Коми [8], выходят за рамки положений федерального законодательства. Так, часть третья статьи 40 Конституции Республики Саха (Якутия) в качестве формы реализации совместных полномочий предусматривает специальные процедуры, связанные с согласованием решений и их исполнением.
Еще одним серьезным фактором является отсутствие в большинстве конституций и уставов субъектов Федерации ссылок на договор о разграничении полномочий как форму реализации полномочий по вопросам совместного ведения. Объективно это положение обусловлено довольно значительным временным промежутком, прошедшим с момента прекращения действия последних договоров о разграничении полномочий в 2002–2003 годах. Однако положения части третьей статьи 11 Конституции РФ, предусматривающие возможность заключения данных договоров, продолжают действовать.
В целом, проблема разграничения предметов ведения и полномочий между различными уровнями власти является одной из актуальных и сложных проблем современной действительности.
В первую очередь необходимо отметить, что сами предметы ведения в Основном законе государства изложены не совсем удачно, в частности они не разграничены по характеру оказываемого воздействия на сферы правового регулирования и сферы государственного управления, в которых осуществляются полномочия органов государственной власти. В результате чего все смешалось: федеральная государственная собственность и гражданское законодательство, земельное и природопользование, водное и лесное законодательство и т. д. Если для предметов ведения России это «переплетение» терпимо, то для совместных предметов ведения такая структура неприемлема.
Отдельные предметы ведения изложены без определённой конкретики и довольно пространно, в результате чего приходиться их толковать расширительно.
По утверждению Б. С. Крылова полномочия субъектов Федерации настолько объемны и многообразны, что не представляется возможным перечислить все то, чем они обязаны заниматься и за что несут ответственность. Однако, данная позиция автора представляется не совсем верной, вряд ли объем и виды деятельности России в целом менее велики и разнообразны, чем объем и виды деятельности отдельных субъектов, тем не менее в основном законе государства, в статье 71 закрепляет предметы ведения.
Более верным представляется следующее утверждение Б. С. Крылова: «приведение списка предметов ведения субъектов Федерации не только не нужно, но и вредно, поскольку субъекты Федерации оказались бы в ряде случаев вынужденными ограничивать круг вопросов, которыми им нужно заниматься» [6, с. 237].
По утверждению профессора А. Н. Кокотова: «... предполагалось, что субъекты Федерации самостоятельно, ориентируясь на статью 71 и статью 72 Конституции РФ, установят в своем законодательстве перечень собственных полномочий, наполняя реальным содержанием норму статьи 73 Конституции РФ. При этом конкретно определить вопросы собственного ведения субъектам Федерации представляется весьма затруднительным. Все-таки в российских условиях желательно описывать компетенцию любых субъектов предельно подробно» [4, с. 29].
В конституциях и уставах 69 % субъектов Федерации осуществлено самостоятельное определение и закрепление перечня собственных предметов ведения и полномочий. Остальные 31 % субъектов Федерации до настоящего времени в конституциях (уставах) не закрепили перечень собственных предметов ведения, что зачастую не способствует развертыванию их собственной законодательной инициативы, укреплению их самостоятельности, не позволяет им четко разграничить зону юридической и финансовой ответственности с федеральным центром. В конституциях (уставах) таких субъектов Федерации, как правило, закреплены аналогичные статье 73 Конституции РФ правовые положения, которые закрепляют, что субъекты Федерации обладают всей полнотой государственной власти вне пределов ведения РФ и полномочий России по предметам совместного ведения.
Отдельные субъекты Федерации в своих конституциях (уставах) закрепили лишь отдельные основные предметы ведения и полномочия, которые связанны, в частности, с принятием и изменением конституции (устава), административно-территориальным устройством, системой органов власти, бюджетом и налогами, государственной службой и некоторыми другими вопросами. Некоторые субъекты Федерации, например Тамбовская и Липецкая области, ограничились полномочиями, находящимися в совместном ведении, переданными частью второй статьи 26.3 Закона № 184-ФЗ для реализации областным органам государственной власти.
Отдельно необходимо выделить региональных законодателей Республики Тыва, которые значительно продвинулись дальше всех в вопросе формирования списка собственных предметов ведения и полномочий. В перечень собственных предметов ведения в данном регионе вошло более 40 вопросов. Подобный подход к структурированному и детальному закреплению полномочий следует признать достаточно удачным, поскольку он наиболее полно и логично закрепляет вопросы, относящиеся к ведению региона, что способствует дальнейшему нормативному их развитию в текущем законодательстве.
Таким образом, проведенный анализ выявил неоднородность, разнонаправленность и разобщенность вопросов, которые закрепляемы в качестве собственных предметов ведения, а также отсутствие единообразной практики по их численному составу.
Проблема разграничения предметов ведения и полномочий между различными уровнями власти является одной из актуальных и сложных проблем современной действительности. В связи с чем необходимо выделить общие подходы к разграничению предметов ведения и полномочий в России:
– принимаемые на всех уровнях власти законодательные акты должны строго соответствовать правовым положениям Основного закона, основам конституционного строя, а также федеративной природе государства;
– необходимо четко учитывать территориальные, экономические, этнические, а также другие характерные особенности федеративного государства;
– полномочия по разграничению предметов совместного ведения необходимо разделить на более конкретные полномочия, отнесенные к полномочиям только органов государственной власти Федерации или только её субъектов Федерации;
– максимально уменьшить неопределенные полномочия по решению вопросов совместного ведения.
Отечественному законодателю необходимо четко закрепить собственные предметы ведения субъектов Федерации, что позитивно повлияет на формирование единой и прозрачной системы взаимоотношений между федеральным и региональным уровнями государственной власти.
Литература:
- Алексеев С. С. Общая теория права. Том 1. Учебник. М.: Юридическая литература, 1981. 355 с.
- Жайкбаев Ж. С. Нормативные правовые акты субъектов федерации в правовой системе России: Дис.... канд. юрид. наук: 12.00.01: Екатеринбург, 2004. 221 с.
- Забарчук Е. Л., Саломаткин А. С. Обеспечение законности в деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления / Правовое управление Аппарата Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. М., 2007. 247 с.
- Кокотов Н. А. Разграничение и согласование полномочий РФ, субъектов Федерация и их органов государственной власти // Журнал российского права. 2002. № 8. С.29–33.
- Комментарий к Конституции Российской Федерации (постатейный) / Л. В. Андриченко, С. А. Боголюбов, Н. С. Бондарь и др.; под ред. В. Д. Зорькина. 2-е изд., пересм. М.: Норма; Инфра-М, 2011.
- Комментарий к Конституции Российской Федерации / под ред. ЛЛ. Окунькова, B. C. Крылова и др. М.: «БЭК», 1994.
- Конституция (Основной закон) Республики Саха (Якутия) (ред. от 15.06.2016) // Якутские ведомости. № 7. 26.04.1992.
- Конституция Республики Коми (ред. от 23.10.2015) // Ведомости Верховного Совета Республики Коми. 1994. № 2. Ст. 21.
- Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (ред. от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ. 2014. № 31. Ст. 4398.
- Лебедев В. А. Обеспечение прав и свобод человека и гражданина в субъектах Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2016. № 12. С. 26–29.
- Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации: Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ (ред. от 01.05.2019) // Собрание законодательства РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.
- Раянов Ф. М. Собственное право субъекта Федерации — основной признак федеративности государства // Экономика и управление. 2008. № 5. С. 32–35.
