В нашей статье мы рассмотрим проблемы качества российского законодательства и перспективы его совершенствования на стадии поступления законодательных инициатив в нижнюю палату Федерального Собрания. Выделим в качестве важного инструмента такой институт как оценка регулирующего воздействия (далее по тексту — ОРВ). Полагаем, что необходимо сделать ОРВ обязательной и включить ее в стадию законодательного процесса. На сегодняшний день процедура ОРВ охватывает достаточно узкий круг законодательных инициатив, проводится Минэкономразвития России. Ее основное направление определено на акты федеральных органов исполнительной власти.
Рассмотрим, что из себя представляет оценка регулирующего воздействия — это некий вспомогательный инструмент для подготовки стратегических предложений и определения недостатков и преимуществ различных вариантов, не подменяющий принятие конкретных решений [1 с, 29].
Обращаясь к международным опытам, мы видим, что активное применение ОРВ как системы механизмов, позволяет рационализовать процессы выработки и принятия регулирующих решений, учесть мнения заинтересованных групп, а также достичь баланса относительно целей регулирования и наиболее действенных и эффективных путей их достижения [2 с, 197].
Так, в одних странах (пример: Швейцария, Франция) процедура ОРВ закреплена в конституциях, в других применяется лишь для принятия нормативного акта, особенно в части оценки необходимых бюджетных расходов (пример: США, Канада).
В большинстве стран ОРВ распространяется на все регулирующие акты (пример: Великобритания, Нидерланды). Часть государств (Южная Корея, Чехия) не устанавливают, как таковую формализованную процедуру ОРВ, но следуют ее принципам, разрабатывая регуляторные меры с позиции доказанной целесообразности.
При этом, каждая страна самостоятельно определяет круг вопросов применения ОРВ. В некоторых странах оценка не проводится в отношении актов, обусловленных международными обязательствами государства. Большинство стран начали проводить ОРВ с социально значимых проектов и программ.
В Российской Федерации сложилась традиция финансово-экономического обоснования нормативно-правовых актов. От ОРВ данная практика отличается анализом потенциальных альтернатив регулирующему воздействию, открытостью и гласностью, обеспечиваемых за счет публичных слушаний и открытых консультаций как с экспертами, так и с заинтересованными группами. Такой подход сформировался эволюционно, поскольку в России вопрос об ОРВ был впервые поставлен еще при разработке акта об отмене крепостного права. [3 с, 38].
По данным Минэкономразвития России, в 2010–2014 гг. применение ОРВ позволило сократить издержки в экономике на 600 млрд руб. Методика подсчета данного показателя не раскрывается, о проведении иных, альтернативных, подсчетов нам неизвестно.
Вместе с тем, практика ОРВ и ОФВ сегодня не охватывает федеральное законотворчество в полной мере. Оценке подвергаются лишь законопроекты по налогам и сборам. ОРВ подлежат после принятия во втором чтении законопроекты, направленные Государственной Думой в Правительство РФ, но и в данном случае потребность в ОРВ определяет лишь Правительство, что представляется неоправданным.
Так, мимо процедур ОРВ прошли предложения Верховного Суда РФ об упрощении процедуры рассмотрения дела, подвергнутые критике экспертного сообщества, которое не привлекалось к разработке и обсуждению документа
В сфере федерального законотворчества обоснованное беспокойство общества вызывает постоянно нарастающий объем бессистемных изменений в действующее законодательство, не опирающихся на четкую концепцию правовой политики в определенной сфере. Большинство предлагаемых инициатив имеют явно ситуативный подтекст, формируемый разного рода резонансными событиями. Системность в этих случаях, как правило, отсутствует, а непрерывное изменение действующих актов вызвано в том числе и «правотворческими ошибками при разработке таких актов». Эта ситуация известна и широко обсуждается в литературе.
Широкое применение ОРВ на стадии рассмотрения законопроектов в Государственной Думе способно нивелировать указанные отрицательные факторы, обеспечив аналитическую составляющую законодательного процесса. В частности, оно позволит оценивать уровень бюджетных затрат, связанных с реализацией положений проектируемого законодательного акта, а также прогнозировать его прямые и косвенные положительные и негативные последствия.
Среди необходимых элементов процедуры ОРВ должна преобладать оценка возможных последствий принятия проекта акта (подсчет потенциальных издержек, эффектов), проводимая независимыми экспертами.
В качестве таких экспертов могли бы выступить видные деятели науки, представители профильных фондов и объединений предпринимателей, а возможно, и специально созданная при Федеральном Собрании научная организация (по примеру Института законодательства и сравнительного правоведения (ИЗиСП) при Правительстве РФ), которой пока нет.
Решение о необходимости проведения ОРВ по конкретному законопроекту предлагается принимать Совету Государственной Думы по представлению профильного комитета.
Наиболее эффективным представляется рассматривать заключение об ОРВ как отдельный самостоятельный документ, что повысит статус заключения, подчеркнет его роль в законодательном процессе и сделает работу по ОРВ более понятной и эффективной.
Было бы целесообразно прописать в Регламенте, что такое заключение является обязательным для рассмотрения Советом либо профильным комитетом Государственной Думы.
Принимая во внимание правовую позицию Конституционного Суда РФ, следует признать, что проведение ОРВ не является элементом какой-либо стадии федерального законодательного процесса [4 с, 55].
В России потребность в принятии закона о законах на федеральном уровне активно обсуждается субъектами законодательной инициативы, научным сообществом (в том числе представителями ИЗиСП), юристами, институтами гражданского общества (например, РСПП) и др. При разработке проекта такого закона либо внесении изменений в ранее предлагавшиеся редакции важно отразить необходимость, цели и задачи, процедуру проведения и требования к содержанию ОРВ, чтобы окончательно закрепить необходимость ее проведения и придать ей особый статус.
На основании изложенного можно сделать вывод, что, учитывая международный опыт, а также признаваемую институтами гражданского общества потребность в повышении качества принимаемого и корректируемого российского законодательства, представляется целесообразным распространить практику проведения ОРВ на все законодательные инициативы, вносимые в Государственную Думу.
Литература:
- Декларация по окружающей среде и развитию (принята Конференцией ООН по окружающей среде и развитию в Рио-де-Жанейро, 3–14 июня 1992 г.) URL: http://un.org/ru/documents/decl_conv/declarations/riodecl (дата обращения: 20.11.2017).
- Правовые акты: оценка последствий: Научно-практич. пособие / Отв. ред. Ю. А. Тихомиров. М., 2010.
- Постановление Правительства РФ от 18.09.2013 N 819 «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации по вопросам финансово-экономического обоснования решений, предлагаемых к принятию проектом нормативного правового акта».
- Определение КС РФ от 11.10.2016 N 2152-О.
