В статье исследуется негативный опыт применения государственно-частного партнёрства на примере нескольких проектов транспортной сферы. По результатам выводятся основные проблемные точки, критически влияющие на проект, и рекомендации по их предотвращению.
Ключевые слова: государственно-частное партнёрство, транспортная сфера, соглашение о ГЧП, проблемные точки.
Транспортная сфера является одной из наиболее перспективных для развития государственно-частного партнёрства в России. Общее число реализуемых в ней проектов возросло с 68 в 2016 году [1] до 144 к октябрю 2019 года [2]. Взаимодействию государства и бизнеса отведена важная роль в Транспортной стратегии России до 2030 года, его инструменты позволяют существенно ускорить реализацию инфраструктурных проектов.
Однако не стоит считать государственно-частное партнёрство лучшим способом решения инфраструктурных задач. В мире накопилось достаточно негативных примеров его использования, в том числе в транспортной сфере, когда привлечение частного бизнеса не только не повысило эффективность проекта, но и принесло дополнительные проблемы. Виной тому может быть множество причин, суть которых сведётся к одной — недостаточной глубине проработки проекта на этапе составления соглашения о ГЧП.
С ростом количества реализованных ГЧП-проектов государству необходимо систематизировать весь полученный опыт, выводя определённые закономерности и находя точки роста, особое внимание к которым, во-первых, позволит понять, что именно и почему в ходе реализации проекта пошло не так, а во-вторых, улучшит сам механизм взаимодействия, позволяя в перспективе сократить количество неэффективных проектов.
Российское законодательство по ГЧП стало отвечать современным требованиям лишь в 2015 году, с принятием соответствующего федерального закона. Пока рано говорить о накоплении в нашей стране достаточной базы знаний. Необходимо использовать гораздо более богатый зарубежный опыт, который далеко не всегда был положительным. Здесь мы попытаемся разобрать причины провала одного из самых известных в мире проектов ГЧП в транспортной сфере, найти похожие примеры среди российских проектов, а затем вывести общие рекомендации по предотвращению описанных проблемных ситуаций.
Основным рассматриваемым проектом является проект реконструкции лондонского метрополитена, реализованный в 1997–2010 годах. К концу 1990-х годов значительно ухудшилось состояние инфраструктуры старейшего в мире метро, что привело к росту расходов и падению эффективности. Для финансирования глубокой модернизации требовались огромные средства, а откладывать её становилось просто опасно — в лондонском метро уже случались трагические инциденты из-за использования устаревших технических решений. К примеру, пожар на станции «King's Cross St. Pancras» в 1987 году, унёсший жизни 31 человека, произошёл в том числе из-за использования в эскалаторах деревянных элементов и отсутствия на станциях современных систем пожаротушения.
Власти исследовали разные способы поиска источников финансирования [3]. Изначально предполагалось полностью передать метрополитен в частные руки, однако в 1997 году на парламентских выборах в Великобритании победила Лейбористская партия. Её члены выступили за сохранение государственного контроля над метрополитеном, предлагая привлекать частные инвестиции через партнёрства. Контракты на проведение работ по модернизации и дальнейшее обслуживание сети были заключены на 30 лет с компанией Tube Lines Limited и консорциумом Metronet Rail. В течение первых пятнадцати лет предполагалось инвестировать в метрополитен 7 миллиардов фунтов стерлингов.
Проект вступил в активную фазу в 2003 году. К 2010 году было реконструировано 23 станции и около 27 километров тоннелей. В течение первых пяти лет общая эффективность метро улучшилась — количество сбоев в работе сократилось на 20 %, а годовой пассажиропоток вырос на 148 миллионов человек, с 948 миллионов в 2003 году до 1096 в 2008 году.
Однако с финансовой точки зрения проект полностью провалился. Оба партнёра неоднократно срывали сроки ввода объектов в эксплуатацию и не укладывались в отведённый бюджет. Наиболее печальной была ситуация со станциями — средняя итоговая стоимость модернизации одной станции оказалась в 3,75 раз выше изначально заявленной. В 2007 году возросшие расходы привели к банкротству Metronet Rail. Два года спустя та же участь постигла и Tube Lines Limited. Решение оставшихся задач по модернизации, а также выплата долгов Metronet легли на плечи государства. Крах Metronet Rail обошёлся британскому правительству в 2,5 миллиарда фунтов стерлингов, общая сумма потерь от неудачного проекта, по разным оценкам, может доходить до 20 миллиардов фунтов.
Итоги такого крупного проекта не могли не сказаться на развитии государственно-частного партнёрства в целом. В ходе реализации был допущен ряд ошибок, при изучении которых видно, что каждая следующая являлась следствием игнорирования результатов предыдущей. Рассмотрим подробнее.
Началось всё с неоднозначного отношения к самому факту даже частичной передачи такого важного объекта под управление частным компаниям. Масштабная приватизация, проводимая консервативным правительством Маргарет Тэтчер с начала 1980-х годов, привела к двойственным результатам, поэтому находились как сторонники, так и противники привлечения частного капитала. С приходом к власти лейбористов, предлагавших, казалось бы, компромиссный вариант в виде частичной приватизации, проблема не решилась. Несмотря на полную поддержку нового правительства, против ГЧП в метро активно выступали мэр Лондона, государственный оператор городского общественного транспорта Transport for London (далее — TfL), профсоюзы и службы безопасности — все они считали, что разделение управления сделает метро менее безопасным и эффективным. В TfL провели собственный анализ способов финансирования модернизации и пришли к выводу, что на текущем этапе оно должно обеспечиваться исключительно государством.
Тем не менее, контракт был подписан. TfL так не получил возможности провести обсуждения с правительством по поводу его условий. Не помогло и судебное разбирательство, инициированное мэром Лондона и комиссаром по транспорту в 2001 году. Как итог, в контракте были слабо учтены интересы TfL и мэрии — то есть тех, кто наиболее заинтересован в его положительном итоге.
Для определения предполагаемых затрат на реконструкцию техническим специалистам было выделено лишь 17 % бюджета (для сравнения, юристам ушло 27 %). Из-за этого не были проработаны многие вопросы, касающиеся текущего состояния путевого хозяйства, станций и различных технических элементов, что привело к впоследствии оправдавшимся высоким рискам роста затрат [4].
Практически сразу возникли проблемы между Metronet и дочерней компанией TfL, государственного оператора метро London Underground Limited (далее — LUL). LUL столкнулся с серьёзными двусмысленностями в тексте контракта. Условия, особенно по части модернизации, были крайне слабо проработаны, что позволяло обеим сторонам воспринимать их по-разному и, соответственно, привело к многочисленным разногласиям.
Доступ LUL к финансовым отчётам Metronet был ограничен. Государственная компания не могла нормально контролировать эффективность расходов частного партнёра, которые постоянно росли и всё больше отклонялись от плановых. Фактически, LUL не видел, на что именно тратятся средства.
При этом контролировать расходы не мог и сам Metronet. Пятеро его акционеров (Atkins, Balfour Beatty, Bombardier, EDF Energy и Thames) были также и основными поставщиками строительных материалов. Будучи акционерами, они могли влиять на объём выполняемых работ и преследовать свои интересы, завышая количество и стоимость нужных материалов. Исполнительное руководство Metronet часто менялось и не могло получить своевременных и полных обоснований статей расходов. Со стороны государства предпринимались отдельные попытки восстановления контроля (TfL даже на время приостанавливал программу реконструкцию станций), но в целом эффективность проекта повысить не удалось.
При этом у Metronet и Tube Lines тоже имелись свои претензии к государству. LUL часто вносил изменения в требования уже на поздних стадиях реализации той или иной части проекта, что опять-таки приводило к росту расходов и срыву сроков.
Одной из главных проблем стало отсутствие работающей системы контроля за проектом. Хотя Министерство транспорта Великобритании осуществляло общий надзор, основная ответственность за контроль была возложена на TfL, который должен был предотвращать любые финансовые отклонения, но, как уже ранее упоминалось, не имел полного доступа к данным. Предполагалось, что Metronet сам будет осуществлять финансовый мониторинг и отчитываться перед своими акционерами, но, как опять же упоминалось ранее, его акционеры сами были заинтересованы в увеличении расходов.
Резюмируя вышесказанное, можно сказать, что к провалу данного проекта ГЧП привели следующие факторы:
- Отсутствие всесторонних переговоров по условиям контракта с мэрией и государственными операторами метрополитена, фактическое навязывание модели ГЧП «сверху»;
- Неоднозначное отношение в обществе к ГЧП;
- Недостаточное внимание к технической стороне при оценке предполагаемой стоимости проекта;
- Недостаточно подробное изучение структуры потенциального частного партнёра перед подписанием соглашения;
- Двусмысленности в тексте соглашения;
- Делегирование контроля за ходом реализации проекта организациям, не имеющим на это достаточных полномочий;
- Закрытость частного партнёра.
К сожалению, пример Лондона не единственный. Отдельные моменты подобных просчётов в транспортных проектах можно встретить и в сравнительно небольшой российской практике. Хотя для нашей страны актуальны немного иные особенности, зарубежный опыт также является ценным при накоплении базы знаний.
Для первого по-настоящему крупного транспортного проекта ГЧП в России — строительства автомагистрали «Западный скоростной диаметр» в Санкт-Петербурге, также характерны закрытость частного партнёра и следующее из этого неоднозначное отношение к модели ГЧП. В соглашении о ГЧП имеется пункт о компенсации частному партнёру недополученной прибыли, который регулярно вызывал критику со стороны городских депутатов. При этом власти отказывались публиковать условия соглашения, ссылаясь на коммерческую тайну, что лишь ухудшало отношение общественности и повлекло за собой ряд негативных публикаций в СМИ.
В 2017 году текст соглашения был опубликован петербургскими депутатами из партии «Справедливая Россия». По заявлениям пресс-службы партии, он был получен «из конфиденциальных источников». Хотя городские власти не подтвердили подлинность опубликованного документа, само его появление стало поводом для проведения проверки Генпрокуратурой. Есть мнение, что соглашение в текущем виде противоречит федеральному законодательству, так как для реализации была выбрана не концессия, а именно соглашение о ГЧП. Это предусматривает дополнительное финансирование частного партнёра лишь при появлении изменений в законодательстве, которые могут ухудшить его положение.
Больше всего вопросов вызывает стоимость компенсации затрат частному партнёру — оправданно ли тратить такие огромные средства на данный проект? К примеру, в 2016 году платеж составил порядка 4,5 миллиардов рублей. Эта сумма сравнима с расходами на проектирование и строительство многоквартирных домов, сохранение и развитие исторического центра Санкт-Петербурга на период с 2015 по 2017 год.
Недостаточное внимание к технической стороне при оценке предполагаемой стоимости характерно и для другого петербургского проекта, строительства Орловского тоннеля [5]. В 2012 году концессионное соглашение было расторгнуто, а в числе причин назывались нарушение концессионером сметы на реализацию проекта (затраты оказались на 30 % выше ожидаемых) и срыв сроков начала строительства. Сообщалось, что в проекте изначально не были учтены затраты на эксплуатацию, электроснабжение, пожаротушение и вентиляцию, что в итоге привело бы к ещё большему удорожанию. В общем, сумма, потраченная на нереализованный проект, успела увеличиться с 47 до 115 миллиардов рублей.
Таким образом, основываясь на приведённом примере из-за рубежа, можно вывести следующие рекомендации по предотвращению ошибок в российских проектах ГЧП:
- Подробный и всесторонний анализ потенциального частного партнёра перед заключением контракта (его структура, финансовая состоятельность, опыт работы в проектах той же сферы);
- Учёт технической сложности проекта при определении его стоимости в более подробном варианте, чем сейчас;
- Стремление к максимальной открытости частного партнёра;
- Разбиение жизненного цикла проекта ГЧП на фазы с публикацией регулярной отчётности для выявления незапланированных отклонений от изначальных затрат на раннем этапе.
Российская практика ГЧП имеет все условия для быстрого развития, так как у нас есть возможность пользоваться богатейшим зарубежным опытом и не повторять их ошибок. Растущее число проектов в различных сферах, в том числе транспортной, лишь подтверждает теорию об эффективности партнёрства государства и частного бизнеса.
Литература:
- Исследование «Государственно-частное партнерство в России 2016–2017: текущее состояние и тренды, рейтинг регионов» / Ассоциация «Центр развития ГЧП». — М.: Ассоциация «Центр развития ГЧП», 2016. — 32 с.
- База инфраструктурных проектов // РОСИНФРА: платформа поддержки инфраструктурных проектов. URL: https://rosinfra.ru/project (дата обращения: 16.10.2019).
- The London Underground’s failed PPP // Centre for Public Impact. URL: https://www.centreforpublicimpact.org/case-study/london-undergrounds-failed-ppp/ (дата обращения: 16.10.2019).
- Парсегов С. Г., Солодовникова В. В. Государственно-частное партнёрство в метро: опыт Лондона // Транспорт Российской Федерации. — 2013. — № 5. — С. 18–21.
- 6 ошибок государственно-частного партнерства — объясняем на кейсах // RUSBASE. URL: https://rb.ru/opinion/6-mistakes-and-cases/ (дата обращения: 16.10.2019).
