В статье рассматривается понятие и значение правовой экспертизы нормативных правовых актов, анализируется правовая база Приморского края в отношении вопроса проведения юридической экспертизы правовых актов субъекта Российской Федерации, рассматривается порядок проведения правовой экспертизы проектов законов Приморского края, а также приводятся данные о результатах правовой и антикоррупционной экспертизы нормативных актов Приморского края.
Ключевые слова: правовая экспертиза, нормативный правовой акт, экспертное заключение, законодательная техника, органы власти Приморского края, антикоррупционный фактор.
Нормотворчество органов государственной власти субъектов Российской Федерации относится к одному из важных направлений их деятельности. В рамках регионального законодательного процесса осуществляются действия, связанные с подготовкой и внесением законопроектов в законодательный орган субъекта РФ (Законодательное Собрание Приморского края), их рассмотрением, принятием, опубликованием и вступлением в законную силу. Необходимым элементом данного процесса является правовая экспертиза проектов законов.
Правовая или юридическая экспертиза нормативных правовых актов представляет собой важный механизм в деятельности по обеспечению единства правового пространства российского государства. Главная цель ее проведения заключается в повышении качества нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, обеспечении их соответствия федеральному законодательству, приемам и правилам юридической техники. Кроме того, в результате ведения федерального регистра территориальные управления Министерства юстиции РФ обеспечивают «прозрачность» результата регионального правотворчества для граждан, юридических лиц, органов государственной власти.
Таким образом, актуальность правовой экспертизы связана с тем, что нередки случаи, когда субъекты права законодательной инициативы на региональном уровне недостаточно прорабатывают нормативные правовые акты, в результате чего требуется их дополнительная доработка.
Основное назначение правовой экспертизы нормативных актов субъектов Российской Федерации — провести правовую оценку целей и задач данного акта, его формы, предмета правового регулирования, полномочий органа власти, который принял правовой акт, а также содержащихся в акте правовых норм, порядка принятия и обнародования (опубликования) на соответствие их требованиям Конституции Российской Федерации и федерального законодательства.
В процессе проведения правовой экспертизы осуществляется также оценка соответствия нормативного акта требованиям законодательной техники, то есть имеются ли в акте необходимые реквизиты, правильно ли использована юридическая терминология. Цели, задачи и предмет правового регулирования акта анализируются и исследуются на предмет их соответствия основам конституционного строя России, соблюдения конституционных прав и свобод человека и гражданина, а также оценивается их соответствие разграничению предметов ведения Российской Федерации и субъектов РФ, которое закреплено в Конституции РФ (статьи 71, 72, 73) и федеральных законах.
Так, при осуществлении законодательными органами субъектов РФ нормотворчества по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, указанные органы имеют право принимать нормативные правовые акты только в пределах, установленных федеральными законами.
К числу правовых актов, затрагивающих вопросы проведения правовой экспертизы нормативных актов, проектов законов, а также муниципальных актов, на территории Приморского края относятся следующие. В частности, Постановлением Администрации Приморского края от 22 марта 2010 года № 102-па «О внесении изменений в постановление Администрации Приморского края от 3 ноября 2003 г. № 330 «Об утверждении Положения о правовом департаменте Администрации Приморского края» [4] функции по правовому обеспечению деятельности Губернатора Приморского края и Администрации Приморского края, а именно, проведение правовой экспертизы проектов законов Приморского края, поступивших на рассмотрение Губернатора Приморского края из Законодательного Собрания, правовых актов Губернатора и Администрации Приморского края, антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов Губернатора Приморского края, Администрации Приморского края и их проектов, правовая экспертиза проектов договоров и соглашений Администрации Приморского края с федеральными органами исполнительной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации возложены на правовой департамент Администрации Приморского края. Кроме того, действует Постановление Администрации Приморского края «О порядке проведения правовой экспертизы муниципальных нормативных правовых актов в Приморском крае» от 22.12.2008 года № 332-па, которым проведение правовой экспертизы муниципальных актов на соответствие их Конституции РФ, федеральному законодательству, а также Уставу Приморского края и другим нормативным актам субъекта, а также внесение их в регистр муниципальных правовых актов края возложено на правовой департамент Администрации Приморского края [5].
Следует отметить, что перед принятием законов законодательным органом субъекта РФ значительную роль играют предварительная правовая экспертиза нормативных правовых актов, а также мониторинг применения действующих законов, обобщение правоприменительной практики, необходимые для выявления возможных противоречий и коллизий правовых норм.
Так, обязательным условием внесения законопроекта на рассмотрение Законодательного Собрания Приморского края в порядке реализации права законодательной инициативы является представление документов и соблюдение требований, указанных в Законе Приморского края от 22.12.2008 года № 373-КЗ «О законодательной деятельности в Приморском крае» [1]. В соответствии со статьей 6 указанного закона, к требованиям при разработке проекта закона Приморского края относятся соответствие федеральному законодательству и законодательству Приморского края, отсутствие коррупционных факторов, соответствие правилам законодательной техники. Для внесения законопроекта на рассмотрение в Законодательное Собрание края согласно статье 7 указанного закона, необходимо представить сам текст закона, пояснительную записку с обоснованием необходимости его принятия и развернутой характеристикой законопроекта, его целей и основных положений; финансово-экономическое обоснование, а также заключение об оценке регулирующего воздействия только в случаях, предусмотренных законом.
Требования к оформлению законопроектов установлены Регламентом Законодательного Собрания Приморского края, утвержденным Постановлением Законодательного Собрания Приморского края от 7 августа 2002 года № 36 [2], одной из целей которого является обеспечение высокого качества нормативных правовых актов на основании соблюдения единообразного оформления проектов законов, использования правил и приемов законодательной техники.
По результатам проведения правовой экспертизы составляется мотивированное экспертное заключение правового управления аппарата Законодательного Собрания, в котором отражается вывод о соответствии концепции законопроекта действующему законодательству, а также о выявлении в нем коррупционных факторов.
Правовая экспертиза всех принимаемых на территории Приморского края нормативных правовых актов, таких, как законы Приморского края, постановления Законодательного Собрания Приморского края, нормативные правовые акты Администрации Приморского края и Губернатора Приморского края, а также иных органов исполнительной власти Приморского края, осуществляется Управлением Министерства юстиции Российской Федерации по Приморскому краю на основании приказа Министерства юстиции Российской Федерации от 03.03.2014 № 26 [3].
Следует отметить, что юридической экспертизе подлежат правовые акты, которые носят нормативный характер. Кроме того, акты, которые были отменены, утратили силу, либо срок действия которых истек, не подлежат экспертизе [8].
Срок проведения экспертизы составляет не более тридцати дней с момента поступления правового акта в Управление Министерства юстиции РФ по Приморскому краю. В случае необходимости возможно продление срока экспертизы, не более чем на один месяц. По результатам проведения правовой экспертизы выдается экспертное заключение, в котором указывается причина ее проведения (принятие нового правового акта, внесение в него изменений, поручение Президента РФ или Правительства РФ и др.), оценка формы и текста правового акта на соответствие правилам юридической техники, результаты антикоррупционной экспертизы правового акта и другие положения.
Наиболее частыми ошибками в юридической технике, по мнению ряда авторов, можно назвать следующие:
- Фактографические ошибки, а именно «неточности в отдельных реквизитах нормативного акта, именах собственных, отсылки к несуществующим документам, ссылки на законы, не содержащие искомой информации» [6].
- Отсутствие согласованности положений нормативного правового акта, наличие противоположных по смыслу норм, а также избыточное дублирование норм и положений в нормативном акте.
- Нарушение общих требований по оформлению документов (ошибки в реквизитах, нарушения установленного порядка нумерации и рубрикации, орфографические ошибки).
В случае выявления в правовом акте норм, которые противоречат Конституции РФ и федеральным законам, а также коррупционных факторов, экспертное заключение направляется в орган власти, принявший данный акт, с предложением привести противоречащие положения акта в соответствие с федеральным законодательством, а также в органы прокуратуры субъекта для рассмотрения и принятия мер по устранению выявленных нарушений и мер прокурорского реагирования.
И. А. Побережная отмечает, что «Министерство юстиции не только констатирует факт издания незаконного акта. Мы обращаем внимание руководителей органов государственной власти субъектов Российской Федерации на то, что такими актами разрушается единое правовое пространство, правовой каркас нашего государства» [7].
Так, Главным Управлением Минюста РФ по Приморскому краю во втором квартале 2018 года была проведена правовая экспертиза 302 нормативных правовых актов Приморского края, в числе которых было 47 законов Приморского края, 2 постановления Законодательного Собрания, 19 постановлений Губернатора, 161 постановление Администрации, а также 73 нормативных правовых актов других органов исполнительной власти Приморского края). В результате проведенной экспертизы в одном правовом акте, а именно, в Постановлении Администрации Приморского края от 13.11.2013 № 404-па было выявлено несоответствие федеральному законодательству.
Кроме того, Управлением была проведена антикоррупционная экспертиза (первый квартал 2019 года) 486 правовых актов Приморского края, в числе которых было 56 законов Приморского края, 19 постановлений Губернатора и 160 постановлений Администрации.
В Постановлении Администрации Приморского края от 14.01.2019 № 3-па «О мерах по реализации статьи 3 Закона Приморского края от 23 ноября 2018 года № 394-КЗ» было выявлено 6 коррупциогенных факторов [9].
Анализ норм действующего законодательства показывает, что, в основном, причинами несоответствия нормативных правовых актов Приморского края федеральному законодательству являются:
1) излишняя абстрактность предметов ведения и полномочий субъектов Российской Федерации, установленных федеральными законами Российской Федерации, формирующаяся по остаточному принципу;
2) наличие внутренних противоречий и неустранимых разногласий в федеральном законодательстве;
3) отсутствие учета (неполный учет) позиций Конституционного Суда и высших судов Российской Федерации;
4) избыточное воспроизведение (дублирование) в нормативном акте субъекта Российской Федерации положений федерального законодательства;
5) отсутствие федерального нормативного акта, определяющего порядок, процедуру и общие требования к проведению правовой экспертизы нормативных правовых актов. и его территориальными органами в целях упорядочения деятельности по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации ведется отчетность приведения нормативных правовых актов в соответствие с Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством.
Таким образом, несмотря на то, что количество принимаемых правовых актов на региональном уровне неуклонно растет, качество этих актов подвергается обоснованной критике. В этой связи роль правовой экспертизы, как важнейшего инструмента в деятельности по повышению качества нормативных правовых актов субъектов Федерации, обеспечению их соответствия приемам и правилам юридической техники неуклонно возрастает.
С целью повышения стабильности и дальнейшего укрепления единого правового поля на федеральном и региональном уровнях, система Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, необходимо на федеральном уровне закрепить процедуру проведения правовой экспертизы — по существу очень сложной, кропотливой и трудозатратной деятельности, предполагающей выполнение ряда определенных правил, процедур и условий.
Кроме того, оптимизация формирования единого правового пространства возможна за счет законодательного закрепления механизма взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, направленных на оперативное приведение нормативных правовых актов субъекта РФ, в соответствие с действующим законодательством Российской Федерации.
Решение указанных вопросов осуществимо посредством принятия на федеральном уровне, или уровне субъекта РФ закона, в котором будут закреплены положения, определяющие понятие, форму и содержание правового акта, понятие, виды, принципы и процедуру проведения правовых экспертиз, порядок оформления экспертного заключения, методику по устранению нарушений, выявляемых в ходе осуществления экспертной деятельности, механизм взаимодействия органов, осуществляющих проведение правовой экспертизы.
Вместе с тем, в федеральном законодательстве необходимо четкое разграничениепредметов ведения Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, не допускающих наделение полномочиями субъектов по остаточному принципу.
Литература:
- Закон Приморского края от 22 декабря 2008 г. № 373-КЗ «О законодательной деятельности в Приморском крае» (в редакции Закона Приморского края от 7 июня 2018 г. № 292-КЗ) // Ведомости Законодательного Собрания Приморского края. 2008. 23 декабря. № 98.
- Постановление Законодательного Собрания Приморского края от 7 августа 2002 года № 36 (в редакции Постановления Законодательного Собрания Приморского края от 26.06.2019 № 1529) «О Регламенте Законодательного Собрания Приморского края» // Ведомости Законодательного Собрания Приморского края. 2002. 14 августа. № 3.
- Приказ Минюста России от 03.03.2014 № 25 (в редакции приказа Минюста России от 05.06.2019 № 101) «Об утверждении Положения о Главном управлении Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации и Перечня главных управлений Министерства юстиции Российской Федерации по субъектам Российской Федерации»// Российская газета. 2014. 21 марта. № 65.
- Постановление Администрации Приморского края от 22 марта 2010 года № 102-па «О внесении изменений в постановление Администрации Приморского края от 3 ноября 2003 года № 330 «Об утверждении Положения о правовом департаменте Администрации Приморского края» // Приморская газета. 2010. 26 марта. № 24(415).
- Постановление Администрации Приморского края от 22 декабря 2008 г. № 332-па (в редакции постановления Администрации Приморского края от 07 июня 2018 г. № 273-па) «О Порядке проведения юридической экспертизы муниципальных нормативных правовых актов Приморского края» // Приморская газета. 2008. 26 декабря. специальный выпуск № 16 (273).
- Лукашева A. B. Законотворческие ошибки [Текст] // Гражданин и право. 2000. № 3. С. 9
- Побережная И. А. Взаимодействие федеральных органов исполнительной власти и органов власти субъектов Российской Федерации при формировании федеральной и региональной законодательной базы природоохранительной деятельности. Проблемы и перспективы совершенствования законодательства в области охраны окружающей природной среды (по материалам парламентских слушаний «Экология современных крупных городов» и Всероссийской конференции «Нормативно-правовое обеспечение природоохранной деятельности субъектов Российской Федерации») [Текст] // Аналитический вестник Совета Федерации ФС РФ. 2001. № 4 (134). С. 78.
- Порядок проведения правовой экспертизы нормативных правовых актов субъектов РФ // URL: https://to25.minjust.ru/ru/node/390647 (дата обращения - 17 июля 2019 г.)
- О результатах антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов приморского края, выявленных коррупциогенных факторах в первом квартале 2019 года// // URL: https://to25.minjust.ru/ru/node/323972 (дата обращения - 22 июля 2019 г.)
