Защита прав и законных интересов лиц и организаций, потерпевших от преступлений, личности от незаконного и необоснованного обвинения, ограничения ее прав и свобод, защита иных лиц, чьи права и законные интересы нарушены, а также обеспечение возможности реализации ими прав на досудебных стадиях уголовного процесса является одним из приоритетных направлений деятельности органов прокуратуры [1].
В этих целях прокуратура Российской Федерации реализует функцию надзора за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия, а прокуроры наделены соответствующими полномочиями, направленными на выявление, устранение и предупреждение нарушений ими законов в уголовном судопроизводстве.
О роли прокуратуры в обеспечении законности в деятельности органов предварительного расследования свидетельствуют результаты ее работы. Только в 2018 году прокурорами при осуществлении надзора приняты меры по устранению свыше 5 млн нарушений законов в работе указанных органов, в том числе более 3,8 млн — в деятельности органов дознания, свыше 1,2 млн — органов предварительного следствия. Почти три четверти (более 3,7 млн) указанных нарушений допущены на стадии приема, регистрации и рассмотрения сообщений о преступлениях, остальные (свыше 1,4 млн) — при производстве дознания и предварительного следствия [2].
Эта колоссальная работа осуществляется органами прокуратуры на постоянной основе, при этом результативность деятельности прокуроров увеличивается. Объем нарушений в деятельности органов предварительного расследования, выявленных прокурорами в первом полугодии 2019 года, составил 53,8 % от установленных ими по итогам прошлого года [3].
В целях пресечения и предупреждения нарушений законов органами дознания и предварительного следствия, привлечения к ответственности должностных лиц, их допустивших, а также восстановления нарушенных прав, прокурорами используется весь комплекс предоставленных им законом правовых средств, включая акты прокурорского реагирования.
В законодательстве отсутствует общее понятие акта прокурорского реагирования. Однако оно содержится в проекте новой редакции федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» [4].
В соответствии со статьей 22 законопроекта под актом прокурорского реагирования понимается официальный документ, исходящий от Генерального прокурора Российской Федерации, его заместителя, прокурора субъекта Российской Федерации, приравненного к нему прокурора, прокурора города, района и приравненного к ним прокурора, их заместителей (далее — прокурор или его заместитель), а в установленных федеральными законами случаях — от других прокуроров в целях реализации полномочий по предупреждению и устранению нарушений закона.
Н. В. Буланова, выделяя особенности, присущие актам прокурорского реагирования на досудебных стадиях уголовного судопроизводства, отметила, что указанные акты:
выносятся уполномоченными на то должностными лицами органов прокуратуры в пределах их компетенции;
определяют правовое отношение прокурора к деятельности поднадзорных государственных органов и должностных лиц, осуществляющих уголовное преследование;
имеют четко выраженную целевую направленность, устанавливают, изменяют или прекращают уголовно-процессуальные отношения;
принимаются в установленном законом порядке;
выражаются в письменной форме и отвечают определенным требованиям к оформлению, структуре и содержанию;
обязательны для рассмотрения государственными органами и должностными лицами, которым адресованы;
могут содержать властное волеизъявление (быть актами прямого действия, обязательными для исполнения) либо действовать опосредованно [5].
Кроме того, для актов прокурорского реагирования на рассматриваемых стадиях уголовного процесса характерно следующее:
они могут содержать как требование об устранении нарушений законов (в соответствии с пунктом 3 части 2 статьи 37 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации; далее — УПК РФ), так и устранять нарушение (например, постановление об отмене постановления о прекращении уголовного дела) [6];
требование об устранении причин и условий, способствующих нарушениям законов, а также привлечении к ответственности виновных должностных лиц преследует цель устранения и предупреждения нарушений законов;
они могут быть направлены как на восстановление нарушенных прав и свобод участников уголовного судопроизводства, так и иных лиц, чьи права и законные интересы затрагиваются в ходе досудебных стадий уголовного судопроизводства.
Учитывая перечисленные выше признаки, акт прокурорского реагирования можно определить как адресованный уполномоченным должностным лицам органов дознания, следственных органов формализованный (т. е. отвечающий требованиям закона о его форме, структуре и содержанию) официальный документ, исходящий от прокурора в пределах его компетенции при наличии предусмотренных законом оснований и в установленном законом порядке в целях реализации полномочий по устранению и предупреждению нарушений закона в досудебных стадиях уголовного судопроизводства, восстановления нарушенных прав и свобод участников уголовного судопроизводства, а также иных лиц, чьи права и законные интересы затрагиваются в ходе уголовного судопроизводства.
Мерами активного воздействия на нарушителей в арсенале прокурора являются полномочия по применению специальных актов прокурорского реагирования, предусмотренных уголовно-процессуальным законодательством, и применяемых только в сфере уголовного судопроизводства.
Одним из таких актов является постановление. Оно выносится прокурором в следующих случаях: при изъятии и (или) о передаче уголовного дела (материалов проверки сообщения о преступлении) по подследственности; отмене постановлений органов дознания и предварительного следствия об отказе в возбуждении уголовного дела, о возбуждении уголовного дела, о приостановлении предварительного следствия (дознания), о прекращении уголовного дела (уголовного преследования); при удовлетворении (отказе в удовлетворении) жалобы; отказе в даче согласия на избрание, отмену или изменение меры пресечения либо производство иного процессуального действия, которое допускается на основании судебного решения (применяется в отношении постановлений дознавателя); признании недопустимым (недопустимыми) доказательства (доказательств); отказе в удовлетворении ходатайства о заключении досудебного соглашения о сотрудничестве (по уголовным делам, расследуемым следователями); выявлении нарушений по уголовному делу, поступившему к прокурору с обвинительным заключением (актом, постановлением), постановлением о направлении уголовного дела в суд для применения принудительной меры медицинского характера; отмене меры пресечения (в связи с нарушением следователем (руководителем следственного органа) требований части 5 статьи 109 УПК РФ и истечением предельного срока содержания обвиняемого под стражей), а также в ряде случаев, касающихся деятельности вышестоящего прокурора.
Прокурор реагирует в форме постановления в тех случаях, которые прямо указаны в нормах уголовно-процессуального закона.
Еще одним специальным актом прокурорского реагирования является требование об устранении нарушений федерального законодательства (пункт 3 части 2 статьи 37 УПК РФ). Оно выносится в остальных случаях при необходимости устранения нарушений закона в процессуальной деятельности должностных лиц органов дознания и предварительного следствия, допущенных как в ходе предварительного расследования, так и на стадии процессуальной проверки.
О наличии у прокурора полномочий по применению данного акта прокурорского реагирования на стадии возбуждения уголовного дела, к которой относится прием, регистрация и разрешение сообщений о преступлениях, обращалось внимание прокуроров в информационном письме Генеральной прокуратуры Российской Федерации по результатам обращения соответствующей практики еще в 2011 году (от 13.09.2011 № 36–20–2011) [7].
Доля указанных актов прокурорского реагирования, внесенных прокурорами на нарушения закона при приеме, регистрации и рассмотрении сообщений о преступлениях, от общего их количества в 2018 году составила 28,6 %, при этом на нарушения закона в деятельности органов дознания — 40,9 %, органов предварительного следствия — 19,5 %.
При решении вопроса о необходимости направления требования об устранении допущенных органом предварительного расследования нарушений федерального законодательства прокурорам предлагается руководствоваться следующими положениями:
требование прокурора подлежит направлению в орган предварительного расследования для устранения выявленных нарушений, связанных с приемом, регистрацией и разрешением конкретного сообщения о преступлении, а также с расследованием преступления по конкретному уголовному делу;
по результатам рассмотрения требования прокурора орган предварительного расследования с целью устранения выявленных нарушений должен совершить предусмотренное уголовно-процессуальным законом действие либо принять процессуальное решение, которые не относятся к компетенции прокурора, в связи с чем в резолютивной части предусмотренного пунктом 3 части 2 статьи 37 УПК РФ процессуального документа должно содержаться требование прокурора о том, какое действие либо процессуальное решение должен совершить или принять орган предварительного расследования для устранения выявленных нарушений. При поступлении сообщения об удовлетворении требования обращать внимание на то, какие действия органа предварительного расследования совершены, какие процессуальные решения приняты для устранения нарушений, при необходимости истребовать их копии;
в постановлении об отмене незаконного или необоснованного процессуального решения органа предварительного расследования прокурор вправе указать на выявленные нарушения уголовного и уголовно-процессуального законодательства, при этом направление требования
об устранении этих нарушений не требуется. В случае выявления нарушений, влекущих недопустимость доказательств, следует выносить только постановление в порядке части 2 статьи 88 УПК РФ;
направление требования в связи с нарушением, которое устранить уже невозможно, представляется нецелесообразным;
при отсутствии достаточных оснований для направления требования информировать о выявленных нарушениях соответствующих руководителей следственных органов;
направление требования допускается только при выявлении нарушений закона. Реагирование на нарушения ведомственных нормативных актов в порядке пункта 3 части 2 статьи 37 УПК РФ недопустимо;
в случае несогласия с требованием прокурора и отказа в его удовлетворении обеспечивать незамедлительную подготовку и представление вышестоящему прокурору необходимых материалов для направления требования руководителю вышестоящего следственного органа.
Соответствующие рекомендации подчиненным прокурорам были даны, в частности, Главной военной прокуратурой в 2012 году в соответствующем обзоре (№ 3у-253/12) [8].
Как отмечает Н. В. Буланова, имеют место факты подготовки актов прокурорского реагирования без достаточных оснований для их принесения, на низком профессиональном уровне, с приведением недостаточной мотивировки изложенных требований, ошибочного толкования норм уголовного и уголовно-процессуального законодательства, а также случаи ошибок прокуроров в выборе подлежащего применению в конкретном случае акта прокурорского реагирования на нарушение закона в деятельности органов предварительного расследования. Подобные обстоятельства в совокупности являются причинами отклонения требований прокурора органами предварительного расследования.
Вместе с тем нельзя не отметить, что доля отклоненных органами предварительного расследования требований прокуроров является незначительной. Согласно статистическому отчету Генеральной прокуратуры Российской Федерации по форме НСиД за 2018 год эта доля составляет 0,14 %, за первое полугодие 2019 года — 0,19 %. То есть подавляющее большинство требований прокуроров удовлетворено.
При осуществлении надзора за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия прокурор, кроме того, правомочен осуществлять реагирование на допущенные ими нарушения в форме представления, которое является актом прокурорского реагирования общего характера, предусмотренным Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации», используемым и на других направлениях деятельности прокуроров [9].
Прокурор полномочен вносить представления не только на процессуальные нарушения в деятельности органов дознания, но и предварительного следствия, в том числе следственных органов Следственного комитета России (далее — СК России). Такая позиция основана на следующих обстоятельствах.
Во-первых, согласно части 5 статьи 129 Конституции Российской Федерации полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации определяются федеральным законом [10].
На основании статьи 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» прокуратура Российской Федерации — единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации. Одним из направлений ее деятельности является надзор за исполнением законов органами, осуществляющими предварительное следствие (пункт 2 статьи 1).
В соответствии со статьей 29 данного Федерального закона предметом данного надзора является соблюдение прав и свобод человека и гражданина, установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях, проведения расследования, а также законность решений, принимаемых органами, осуществляющими предварительное следствие.
На основании статьи 30 этого же Федерального закона полномочия прокурора в данной сфере устанавливаются уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации и другими федеральными законами, в том числе Законом.
В свою очередь, деятельность прокурора по надзору за соблюдением прав и свобод человека и гражданина регламентирована статьями 26–28 главы 2 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», которыми прокурору предоставлено право внести представление в орган или должностному лицу, полномочным устранить нарушения прав и свобод человека и гражданина.
Кроме того, использование прокурором полномочий по осуществлению надзора за исполнением законов СК России закреплено в статье 44 Федерального закона «О Следственном комитете Российской Федерации» [11]. При этом действующие законодательные и нормативные правовые акты каких-либо ограничений полномочий прокурора не содержат.
Также необходимо исходить из того, что полномочия прокурора, предусмотренные пунктом 3 части 2 статьи 37 УПК РФ, реализуются им для устранения допущенных следователем нарушений федерального законодательства по конкретному уголовному делу.
Вместе с тем в случае выявления в работе следователей следственных органов при производстве предварительного следствия и проведении доследственных проверок повторяющихся, аналогичных нарушений, которые носят системный характер и ими нарушаются права и свободы человека и гражданина, об их устранении прокурором или его заместителем в порядке статьи 28 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» должно вноситься представление.
Таким образом, представление прокурора в адрес начальника органа дознания, а также руководителя следственного органа, в том числе СК России, об устранении нарушений закона также является одним из актов прокурорского реагирования на нарушения закона в деятельности органов предварительного расследования.
Такой вывод применительно к реагированию в адрес руководителей следственных органов изложен в Информации о разъяснении порядка применения некоторых актов прокурорского реагирования, направленной Главной военной прокуратурой военным прокурорам окружного звена (от 14.04.2011 № 3у-712) [12].
Во-вторых, сведения о реализации прокурорами полномочий по внесению представлений и информаций на нарушение закона в процессуальной деятельности органов предварительного расследования отражаются в статистическом отчете по форме НСиД, утвержденном приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 24.01.2017 № 20. Согласно данному статистическому отчету в 2018 году прокурорами на нарушения закона в процессуальной деятельности органов предварительного расследования внесено 85790 представлений и информаций, из которых в органы дознания — свыше 45,7 тыс., органы предварительного следствия — 36,7 тыс. (в том числе в СК России — более 15,5 тыс.). В первом полугодии 2019 года всего прокурорами внесено более 46,9 тыс. таких представлений и информаций, из которых в органы дознания — свыше 24,7 тыс., органы предварительного следствия — более 20,6 тыс. (в том числе в СК России — свыше 8,6 тыс.).
Правомочность внесения прокурорами представлений, в том числе в адрес руководителей следственных органов подтверждается требованиями приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 28.12.2016 № 826 «Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия» (пункт 1.23) [13]. Согласно данному приказу прокуроры должны «использовать полномочия, предоставленные пунктом 2 статьи 4, пунктом 3 статьи 22 и статьей 24 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», по внесению представлений и информированию руководителей следственного органа о состоянии законности и выявляемых нарушениях, если они носят систематический характер и их устранение требует принятия организационных мер, а также рассмотрения вопросов дисциплинарного воздействия в отношении нарушителей.
Таким образом, обоснованность внесения прокурорами названных представлений на досудебных стадиях уголовного судопроизводства признана упомянутыми выше приказами Генерального прокурора Российской Федерации и подтверждается практикой прокурорского надзора.
Аналогичной позицией придерживается Н. В. Буланова, отмечая, что использование предусмотренных Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» актов прокурорского реагирования «позволит повысить действенность прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими дознание и предварительное следствие». При этом она подчеркивает, что нормы закона о прокуратуре не вступают в коллизию с предписаниями УПК РФ, они не противоречат, а гармонично дополняют друг друга, позволяя при их использовании в сочетании достигнуть в кратчайшие сроки наибольшего положительного результата по предупреждению, пресечению и устранению нарушений закона, привлечению лиц, виновных в их совершении, к предусмотренной законом ответственности, восстановлению нарушенных прав и свобод участников уголовного судопроизводства. Иной подход необоснованно сократит возможности прокурора по реагированию на выявленные нарушения закона и, в конечном счете, будет способствовать снижению уровня правовой защищенности участников уголовного процесса».
Подводя итог, необходимо отметить, что в основе порядка применения специальных актов прокурорского реагирования на нарушения законов в процессуальной деятельности органов дознания и органов предварительного следствия, применяемых только в сфере уголовного судопроизводства (постановлений, требования), лежат нормы уголовно-процессуального закона, представления — нормы Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации». В основе тех и других, кроме того, лежат требования нормативных правовых актов Генерального прокурора Российской Федерации.
Специальные акты прокурорского реагирования направлены на устранение нарушений закона по конкретному материалу проверки сообщения о преступлении либо уголовному делу.
Представление прокурора, как средство реагирования общего характера, направлено на устранение и предупреждение нарушений закона, носящих системный характер, а также причин и условий, им способствовавшим.
Реализация прокурорами полномочий по принесению актов прокурорского реагирования должна осуществляться в целях оперативного устранения нарушений закона, а также их предупреждения.
Литература:
- Приказы Генерального прокурора Российской Федерации от 27.11.2007 № 189 «Об организации прокурорского надзора за соблюдением конституционных прав граждан в уголовном судопроизводстве», от 28.12.2016 № 826 «Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия», от 26.01.2017 № 33 «Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов дознания».
- Статистический отчет Генеральной прокуратуры Российской Федерации по форме НСиД за 2018 год.
- Статистический отчет Генеральной прокуратуры Российской Федерации по форме НСиД за первое полугодие 2019 года.
- Проект новой редакции федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации».
- Буланова Н. В. Акты прокурорского реагирования на нарушения закона, допущенные органами дознания и органами предварительного следствия в досудебных стадиях уголовного процесса // Вестник Академии Генеральной Прокуратуры Российской Федерации. — 2014. — № 4 (42).
- Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации. — М: Издательство «Омега-Л», 2019. — 295с.
- Информационное письмо Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 13.09.2011 № 36–20–2011.
- Обзор практики реализации военными прокурорами полномочий по направлению в следственные органы требований об устранении нарушений федерального законодательства // Главная военная прокуратура, 2012 г., № 3у-253/12.
- Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» от 17.01.1992 № 2201–1 // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации от 20.02.1992, № 8.
- Конституция Российской Федерации // Собрание законодательства Российской Федерации от 04.08.2014 № 31, ст. 4398, www.pravo.gov.ru.
- Федеральный закон от 28.12.2010 № 403-ФЗ «О Следственном комитете Российской Федерации» (статья 44 «Прокурорский надзор») // Собрание законодательства Российской Федерации от 03.01.2011 № 1, ст. 15.
- Информация Главной военной прокуратуры военным прокурорам окружного звена о разъяснении порядка применения некоторых актов прокурорского реагирования от 14.04.2011 № 3у-712.
- Приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 28.12.2016 № 826 «Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия» // «Законность», 2017 г., № 3.
