Значение и роль прокурора в системе органов административной юрисдикции



В силу ст. 24.6 КоАП РФ прокуратура осуществляет надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов при производстве по делам об административных правонарушениях. Выполнение законных требований прокурора обеспечивается нормами, содержащими административные санкции [3, 5, 2].

Прокурор в соответствии со ст. 25.11 КоАП вправе: возбуждать производство по делу об административном правонарушении (далее также — ПДАП); участвовать в его рассмотрении; представлять доказательства; заявлять ходатайства; давать заключения по вопросам, возникающим во время рассмотрения дела; приносить протест на постановление по делу об административном правонарушении независимо от участия в деле, а также совершать иные действия, предусмотренные федеральным законом. Прокурор уполномочен выносить постановления об освобождении лица, незаконно подвергнутого административному задержанию во внесудебном порядке.

Названные полномочия мало чем отличают прокурора от представителей исполнительной власти [7, 1, 4], однако ему следовало бы предоставить дополнительно полномочия по возбуждению дел об административных правонарушениях, предусмотренных гл. 17, 19 КоАП РФ, а равно в иных случаях бездействия органов административной юрисдикции.

Дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. ст. 5.1, 5.6, 5.7, 5.21, 5.23–5.25, 5.39, 5.45, 5.46, 5.48, 5.52, 5.58–5.63.1, 6.19, 6.20, 7.24, ч. 1 ст. 7.31, ст. ст. 7.35, 8.32.2, 12.35, 13.14, 13.19.1, 13.27, 13.28, ч. ч. 1–4.1, 6 и 7 ст. 14.13 (за исключением случая, если эти правонарушения совершены арбитражными управляющими), ч. ч. 1 и 2 ст. 14.25, ст. ст. 14.35, 14.56, ч. 1 ст. 15.10, ч. 4 ст. 15.27, ст. 15.33.1, ч. 3 ст. 19.4, ст. ст. 19.6.1, 19.8.1 (в части административных правонарушений, совершенных должностными лицами ФАС России), ст. ст. 19.9, 19.28, 19.29, 19.32, 20.26, 20.28, 20.29 КоАП, возбуждаются прокурором. При осуществлении надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов прокурор вправе возбудить дело о любом другом административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена КоАП или законом субъекта Федерации. Прокурор вправе, возбудив дело об административном правонарушении, передать его для производства административного расследования должностному лицу.

Приказом Генерального прокурора РФ от 19 февраля 2015 г. № 78 «Об организации работы по реализации полномочий прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях» установлено, что при невозможности вынесения постановления прокурором на месте необходимо обеспечивать составление документа (акта проверки), в котором указываются сведения и данные, аналогичные предусмотренным ч. ч. 4 и 6 ст. 27.8 КоАП, а в случае применения установленных способов фиксации доказательств делать соответствующую запись [8].

Полагаем, что наличие лишь акта проверки не является надлежащим исполнением требований КоАП РФ (гл. 26), хотя судебная практика идет в ином направлении.

В случае участия прокурора в рассмотрении дела заслушивается его заключение (ч. 2 ст. 29.7 КоАП РФ).

Заметим, что косвенным образом о ненадзорном характере деятельности прокуратуры в рамках ПДАП было отмечено еще в Обзоре законодательства и судебной практики Верховного Суда РФ за четвертый квартал 2004 г.: право прокурора приносить протест, в том числе и на не вступившее в законную силу постановление по делу об административном правонарушении, прямо предусмотрено нормами КоАП, а именно ст. 25.11 КоАП (приносить протест независимо от участия в деле).

В КоАП РФ не предусмотрено обжалование или опротестование определений судьи, упомянутых в ст. ст. 28.8 и 29.9 КоАП РФ, в том числе о возвращении протокола об административном правонарушении. На основании ч. 4 ст. 30.1 КоАП РФ может быть обжаловано только определение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении [6].

Полагаем, что прокурору должны быть предоставлены дополнительные полномочия по опротестованию процессуальных актов промежуточного характера, особенно тех, которые носят сдерживающий характер, связаны с мерами пресечения (обеспечения) или препятствуют дальнейшему движению дела, самостоятельному представлению доказательств заинтересованными лицами. Оспаривание или опротестование таких актов совместно с постановлением по делу об административном правонарушении не влияет на его законность. Допустим, что доставление, административное задержание, арест имущества, осмотры территорий и др. были произведены с нарушением установленного порядка, но ведь это не влечет в большинстве случаев никаких юридических последствий, хотя повлияло на объективность ПДАП, но итоговое постановление от этого дефектным не становится, а вот если бы были предоставлены полномочия по опротестованию таких актов прокурором и установлена обязательность повторного проведения названных мероприятий после удовлетворения требований протеста, то процесс доказывания и законность вынесенного постановления выглядели бы совершенно по-иному, что могло бы гарантировать права иных участников ПДАП.

Завершающий момент касается расширения полномочий прокуроров по принесению протестов на вступившие в законную силу постановления (определения), вынесенные по делу об административном правонарушении. С одной стороны, высокий уровень опротестования (начиная с прокуратур субъектов РФ) позволяет сохранить стабильность юрисдикции, чтобы не давать повод к произвольному оспариванию с последующим уклонением от исполнения вынесенных административных актов; с другой стороны, дел об административных правонарушениях миллионы, поэтому даже физически не может столь ограниченный круг прокуроров отслеживать все вступившие в законную силу постановления (определения), где есть основания усомниться в законности их вынесения. Поэтому, на наш взгляд, дополнительные полномочия по опротестованию означенных административных актов могут быть предоставлены прокурорам нижестоящего уровня, если 1) они возбуждали или участвовали в ПДАП, а равно при пересмотре не вступивших в законную силу постановлений (определений), либо 2) затрагиваются государственные интересы или права неограниченного круга лиц, специально не поименованных или нуждающихся в особой правовой защите, либо 3) дело носит резонансный характер и требует немедленного реагирования, либо 4) не были обеспечены права отдельных участников ПДАП (самое распространенное упущение — потерпевший не определен и не привлечен к участию в деле).

Итак, несмотря на многочисленные пробелы, порой бессистемное изложение правового положения прокурора в рамках ПДАП, по всей видимости, сохраняется единая идеология правового регулирования: прокурор остается единственным тотальным гарантом законности в ходе ПДАП, и никаких «белых пятен» для прокурорской реакции быть не должно; вместе с тем он должен сам выступать образцом безупречного законопослушного поведения и не может быть выведен из-под влияния административной юрисдикции в силу имеющегося статуса в случае совершения административного правонарушения.

Литература:

1. Безрукавая Н. И. Возбуждение прокурором дел об административных правонарушениях в отношении граждан // Административное право и процесс. — 2016. — № 7. — С. 17–19.
2. Власов А. Форма вины при невыполнении законных требований прокурора // Законность. — 2016. — № 11. — С. 54–56.
3. Винокуров А. Ю., Винокуров Ю. Е. Правовое регулирование института ответственности за невыполнение законных требований прокурора в странах постсоветского пространства (часть 2) // Международное публичное и частное право. 2018. — № 2. — С. 33–37.
4. Из практики прокурорского надзора по административным делам // Законность. — 2015. — № 8. — С. 30, 31.
5. Субанова Н., Боброва О. Вопросы судебной практики привлечения к административной ответственности за невыполнение законных требований прокурора // Законность. — 2018. — № 7. — С. 7–13.
6. Письмо УФНС России по г. Москве от 10 августа 2005 г. № 22–08/57204 // СПС «Консультант Плюс».
7. Победоносцева Е. Н. К вопросу об административной ответственности за совершение нескольких административных правонарушений в Российской Федерации (из практики прокурорского надзора) // Административное право и процесс. — 2016. — № 10. — С. 49–51.
8. Приказ Генпрокуратуры России от 19.02.2015 г. № 78 «Об организации работы по реализации полномочий прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях» // Законность, № 5, 2015.