Являясь исключением из принципа свободы договоров, публичный договор занимает значительное место среди гражданско-правовых договоров, основной особенностью публичного договора является необходимость его заключения коммерческой организацией в обязательном порядке (ст. 445 ГК РФ). Подобного рода исключение из общего правила правового регулирования договорных отношений вызвано необходимостью государственной защиты общественных интересов, прав граждан-потребителей, а также в сфере экономических отношений. В статье анализируется правовое регулирование публичного договора, исследуются его особенности, рассматривается история возникновения и общая характеристика публичного договора по Гражданскому праву России, описывается состояние общественных отношений, которые им урегулированы.
Ключевые слова: публичный договор, институт гражданского права, экономическое неравенство, Гражданский кодекс РФ, правовой режим, потребности, права потребителей, положение коммерческой организации, ответственность.
Being an exception to the principle of freedom of contracts, a public contract takes a significant place among civil law contracts, the main feature of a public contract is the need for it to be concluded by a commercial organization on a mandatory basis (Article 445 of the Civil Code of the Russian Federation). Such an exception to the general rule of legal regulation of contractual relations is caused by the need for state protection of public interests, the rights of citizens-consumers, as well as in the field of economic relations. The article analyzes the legal regulation of a public contract, explores its features, examines the history and general characteristics of a public contract under Russian Civil Law, describes the state of public relations that it has settled.
Keywords: public contract, civil law institution, economic inequality, Civil Code of the Russian Federation, legal regime, needs, consumer rights, position of a commercial organization, responsibility.
Цель статьи: Анализ правового регулирования публичного договора в судебной практике РФ.
Для достижения цели были определены следующие задачи:
– Изучить особенности публичного договора;
– Исследовать общие положения публичного договора;
– Выявить, что является целью публичного договора;
– Проанализировать судебную практику правового регулирования публичного договора.
Переход Российской Федерации на капиталистическую экономику повлек за собой реформирование всей отрасли гражданского права, в результате чего в 1994 году был принят новый Гражданский кодекс [1], где в ст. 426 содержалось понятие «публичного договора».
Первоначальное определение было таково: публичным договором признается договор, заключенный коммерческой организацией и устанавливающий ее обязанности по продаже товаров, выполнению работ или оказанию услуг, которые такая организация по характеру своей деятельности должна осуществлять в отношении каждого, кто к ней обратится (розничная торговля, перевозка транспортом общего пользования, услуги связи, энергоснабжение, медицинское, гостиничное обслуживание и т. п.).
Определение публичного договора: ФЗ от 8 марта 2015 г. «Публичным договором признается договор, заключенный лицом, осуществляющим предпринимательскую или иную приносящую доход деятельность, и устанавливающий его обязанности по продаже товаров, выполнению работ либо оказанию услуг, которые такое лицо по характеру своей деятельности должно осуществлять в отношении каждого, кто к нему обратится (розничная торговля, перевозка транспортом общего пользования, услуги связи, энергоснабжение, медицинское, гостиничное обслуживание и т. п.)» [11;12]. Данное определение действует уже более года и именно на его основе будет дан дальнейший анализ публичного договора в гражданском праве.
Публичный договор это правовой режим (под этим термином в теории понимается специфика юридического регулирования определенной сферы общественных отношений с помощью различных юридических средств) [8, с. 272], который отражает публично-правовые начала в гражданском законодательстве.
Наиболее полно характеризует публичный договор как специфический правовой режим именно норма, закрепляющая возможность в случае, предусмотренном законом, посредством актов Правительства и уполномоченных им федеральных органов исполнительной власти, издавать правила, обязательные для сторон при заключении и исполнении публичных договоров (п. 4 ст. 426). Как отмечает Брагинский потребность в ограничении прав Правительства РФ на издание нормативных актов в рассматриваемых случаях отражает общую тенденцию законодателя к жесткому регулированию публичных договоров [4, с. 248].
Публичный договор заключается путем направления публичной оферты, т. е. предложения, содержащего все существенные условия договора, из которого усматривается воля лица, делающего предложение, заключить договор на указанных в предложении условиях с любым, кто отзовется (п. 2 ст. 437 ГК РФ).
Главное, что следует выделить среди общих особенностей публичного договора, это его направленность на защиту «экономически слабой» стороны в договоре, а так же то, что в строгом смысле слова публичный договор является скорее специфическим правовым режимом, обеспечивающим регулирование обязательственных отношений с участием, прежде всего потребителей, а не договором как таковым.
Функцией любого государства как публично-правового образования является, прежде всего, обеспечение публичных интересов, это цель его существования. Одним из наиболее важных направлений данной функции является обеспечение жизненно необходимых для населения интересов: энергоснабжения, общественной связи и транспортного сообщения, обеспечения продовольствием и т. п., что вытекает из положений самой Конституции РФ [1, ст.2; 11; 12; 13].
В условиях динамично развивающегося рынка государство потеряло возможность монопольно предоставлять всем гражданам все соответствующие услуги, выполнять работы и продавать необходимые товары. В настоящий момент большинство таких предоставлений осуществляют коммерческие субъекты — лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность. В частности, такие субъекты осуществляют розничную куплю-продажу, услуги связи, пассажирских перевозок, гостиничного обслуживания, ремонтных работ и т. д. При этом интерес в этих предоставлениях (товарах, работах и услугах) не перестал быть публичным (всеобъемлющим), а соответственно, не пропала необходимость государственного вмешательства в деятельность коммерческих субъектов, которые его обеспечивают.
В современном российском праве данная государственная прерогатива нашла отражение в институте публичного договора, посредством которого государство устанавливает ряд понятий, правил и запретов, целью которых является непрерывное, своевременное и в полном объеме обеспечение всех нуждающихся в указанных потребностях [11; 12]. В свою очередь, такое законодательное воздействие существенно ограничивает коммерческого субъекта в правах по сравнению со «свободными» договорными правоотношениями, запрещая отдавать кому-либо предпочтение в выборе контрагента [10]. Подобное вмешательство направлено на обеспечение равного предоставления всем нуждающимся гражданам товаров, работ и услуг.
Каждый человек ежедневно вступает в отношения с коммерческими субъектами по поводу удовлетворения повседневных потребностей, и нарушение его права на заключение публичного договора недопустимо [11]. На такой правовой позиции настаивают Конституционный Суд РФ и бывший Высший Арбитражный Суд [3, 4].
Но исследование российского правового института публичного договора указывает на тенденцию ухудшения уровня добросовестности коммерческих организаций в отношениях с потребителями, что выражается в возрастающем неуважении к правам потребителя и злоупотреблении доминирующим положением в рамках договорных обязательств [11;12]. Причина этому видится, в сущности, и содержании правового института публичного договора, а именно в недостаточности законодательного регулирования рассматриваемых общественных отношений.
Публичным признается договор, заключенный лицом, осуществляющим предпринимательскую или иную приносящую доход деятельность и устанавливающий его обязанности по продаже товаров, выполнению работ либо оказанию услуг, которые такое лицо по характеру своей деятельности должно осуществлять в отношении каждого, кто к нему обратится [2, ст.426; 13]. Вмешательство государства в частноправовые отношения осуществляется с целью защиты публичного интереса, при этом таким интересом в договорных отношениях между коммерческими субъектами и гражданами является направленность данных отношений на массовое применение, ежедневно, неоднократно и в отношении неопределенного круга лиц [11;12].
Представляется логичным, что основным контрагентом коммерческого субъекта по публичному договору выступают, безусловно, граждане, и в гораздо меньшем соотношении — юридические лица. Это подтверждается и тем, что большинство публичных договоров в силу сложившейся «обычности» их использования и одностороннего установления условий, заключаются в форме договора присоединения [8]. При этом интересы юридических лиц, поскольку они являются коллективными субъектами, и их жизнедеятельность напрямую не зависит от удовлетворения массовых общественных потребностей, могут быть эффективно защищены действующим правовым регулированием [11;12]. При этом очевидно и то, что публичным (государственным) интерес становится тогда, когда он приобретает высокую значимость именно для граждан, что также вытекает из статьи 2 Конституции РФ [1].
Социальная значимость рассматриваемого института определяется тем, что публичный договор важен для каждого по отдельности и для всего общества в целом [9, с. 17]. Это определяется широчайшим кругом массовых общественных потребностей, которые обеспечиваются заключением публичного договора. Всю совокупность таких публичных интересов можно разделить на три большие группы: жизнеобеспечение населения (газо-, водо-, электроснабжение, продовольствие, медицина, платное образование и т.д), комфорт общественной жизни (услуги связи, транспорта, киновидеообслуживания, телевизионного вещания, распространения периодики, ремонтные работы и техническое обслуживание и т. д.) и рекреационные интересы (общественное питание, отдых, гостиницы, развлечения, услуги автостоянок, реализации туристского продукта и т. д.) [11; 13].
Ежедневно миллионы людей покупают продукты питания и средства гигиены, пользуются водоснабжением и услугами путей сообщения, общественного питания, поэтому интересы каждого индивида перерастают в интересы групп, социальных общностей, а через них и в интересы самого общества [11].
Следует отметить, что о публичности договорных отношений во всех из перечисленных сфер общественной жизни свидетельствует дополнительная регламентация на подзаконном уровне Постановлениями Правительства РФ от 19.01.1998 N 55, от 21.07.1997 N 918, от 15.08.1997N 1025,от 15.08.1997N 1036, от 17.11.2001 N 795, от 02.03.2005 N 111, от 10.09.2007 N 575, от 15.08.2013 N 706, от 09.12.2016 N 1342 и другими, что является подтверждением государственного признания социальной значимости института публичного договора [11].
Целью публичного договора является поддержание публичного порядка в тех договорных отношениях, обеспечение которых требуется для должного уровня социальной стабильности [4]. Соответственно, задачей публичного договора является обеспечение населения тем объемом массовых общественных потребностей, который необходим для спокойствия и размеренности общественной жизни [11]. Для осуществления поставленных целей правом вводится разумное ограничение принципа свободы, договора: организации обязаны заключить договор с любым, кто к ним обратится, а граждане не имеют возможности повлиять на условия договора, которые изложены в публичной оферте [2, ст. 437;12].
При этом граждане как субъекты, испытывающие обусловленную нужду, являются более слабой стороной в таком договоре. Доминирование коммерческого субъекта выражается как в возможности монопольного установления условий договора, так и в самом факте господства над тем благом, без которого массовые общественные потребности не могут быть удовлетворены [12].
Практика показывает, что в силу декларативности многих правовых норм о публичном договоре интересы граждан в рамках действующего правового поля не могут быть надлежащим образом защищены, если им необоснованно отказывают в удовлетворении перечисленных потребностей [11]. Если гражданину без объяснения причин отказывают в заключении публичного договора, к примеру, авиаперевозки, то единственное, что он может сделать — обратиться за защитой своих прав с иском в суд о понуждении к заключению договора [абз. 2 п. 3 ст. 426; п. 4 ст. 445 ГК РФ; 11; 12].
Сроки гражданского судопроизводства легально могут занимать до двух месяцев со дня подачи заявления, поэтому весьма вероятно, что суд понудит организацию заключить договор к тому моменту, когда в этом уже не будет интереса (ценности) для гражданина. И при этом организация не понесет никакой публичной ответственности за нарушение публичного порядка коммерческой деятельности и причинение морального вреда. Потребители, боясь затяжного процесса, ищут защиты у Роспотребнадзора, который не может им ничем помочь ввиду отсутствия рычагов ответственности за такое правонарушение. Подобные случаи в области водоснабжения и энергоснабжения населения, общественного питания и отдыха, перевозки пассажиров, банных услуг, нашли отражение в соответствующих актах правосудия и изданиях СМИ [5; 6; 7; 11; 12; 14].
Способы злоупотребления доминирующим положением в настоящее время самые разнообразные, самыми трендовыми и латентными из которых являются фейс-контроль, элитарное обслуживание и т. д. Таким образом, закон порождает такую возможность, при которой тысячи граждан повседневно сталкиваются со злоупотреблениями коммерческими организациями своим правом, причиняющими первым моральный вред [11; 12].
Общественная опасность таких злоупотреблений обусловливается объективной опасностью для стабильности общественной жизни. На коммерческие организации неспроста возложена именно юридическая обязанность по заключению публичного договора абсолютно с любым на равных условиях (абз. 2 п. 1, п. 2 ст. 426 ГК РФ). Но в отсутствии надлежащей ответственности за нарушение нормы публичного права такого характера возникает угроза самой государственности, поскольку в условиях рыночной экономики государство не должно и не может самостоятельно обеспечить всех граждан указанными потребностями [11; 12]. Особенно такая безнаказанность опасна в тех сферах коммерческой деятельности, в которых есть предрасположенность к естественной монополии. Отказ субъектов естественной монополии гражданам в предоставлении товаров и услуг и убеждение первых в попустительстве со стороны права могут привести к общественным волнениям и конфликтам.
Анализ структуры правовой нормы о публичном договоре и практики её применения позволяет выявить правовой пробел, выражающийся в отсутствии негативной санкции, а соответственно в безнаказанности субъекта правонарушения [11; 12]. Без санкции правовая норма является бессильной (тем более публичного права) и не может быть обеспечена, не исключение и норма статьи 426 ГК РФ [3, 135]. Понуждение к заключению публичного договора нельзя рассматривать как институт ответственности, поскольку коммерческие субъекты при применении данных правил не претерпевают никаких лишений и негативных последствий за нарушение публичного права и публичных интересов [7, ст. 445; 11; 12].
Необходимость в санкции подтверждается и тем, что неправомерный отказ от заключения публичного договора имеет все признаки публичного правонарушения (общественный вред, противоправность, виновность), кроме наказуемости. Без последнего признака не осуществляются ни общая, ни частная превенции, что крайне неблагоприятно сказывается на добросовестности коммерческих организаций [6, с.218;11].
Существующий сегодня способ решения поставленной проблемы неэффективен. Поэтому представляется необходимым внести соответствующие изменения в Гражданский кодекс и КоАП РФ, которые установят ответственность, соответствующую опасности правонарушения и позволят эффективно применять норму статьи 426 ГК РФ, своевременно восстанавливая нарушенные права. При этом субъектом рассмотрения дел о подобных правонарушениях следует установить Роспотребнадзор, который сможет своевременно реагировать на поступающие заявления граждан в рамках своей компетенции [11;12].
Учитывая характер и степень общественной опасности правонарушения, субъект правонарушения, а также в правовом анализе с иными правонарушениями в области прав потребителей, было бы разумным установить ответственность в виде административного штрафа в размере до 5 тысяч рублей для индивидуальных предпринимателей, до десяти тысяч — для юридических лиц. В целях обеспечения эффективности частной превенции за повторное тождественное правонарушение предлагается установить штрафы в двойном размере, соответственно до десяти и до двадцати тысяч рублей для индивидуальных предпринимателей и юридических лиц [11;12].
Abusus non tollit usum — злоупотребление не отменяет употребление, а значит, граждане каждый день будут сталкиваться с нарушениями до тех пор, пока не наступит надлежащей реакции федерального законодателя.
Литература:
- Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г.: официальный текст // Собрание законодательства РФ. — 2014. — № 31 — Ст. 4398
- Гражданский кодекс Российской Федерации от 30.11.1994 № 51-ФЗ (в ред. от 16.12.2015) // Собрание законодательства РФ 05.12.1994. — № 32. -С. 3301.
- Постановление Правительства РФ Об утверждении Правил продажи отдельных видов товаров от 19.01.199В № 55 (ред. От 05.01.2015) // Собрание законодательства РФ. — 26.01.1998. -№ 4. — С. 482.
- Защита прав потребителей в Российской Федерации в 2014 году: Государственный доклад. — М.: Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, 2015.
- Брагинский М.И, Витрянский В. В. Договорное право. Книга пятая. Том 2. Договоры о банковском вкладе, банковском счете; банковские расчеты. Конкурс, договоры об играх и пари. © Фархиуллина О. Р., 2015
- Апелляционное определение Московского городского суда от 1В.12.2015 года до делу № 33–43997 // СПС «КонсультантПлюс»
- Апелляционное определение Ставропольского краевого суда от 8.09.2015 по делу № 33–6010/15 // ГАС «Правосудие». — URL: http://kraevoy.stv.sudrf.ru/
- Идрышева С. К. Публичный договор в гражданском праве Республики Казахстан: проблемы теории и практики. Диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук — 2012, № 6
- Каширин И. О. Публичный договор как элемент защиты слабой стороны // Юридическая наука. 2012. № 1. С. 50–53
- Капица Л. С., Бушков Д. В. Публичный договор и договор присоединения: тождественность и судебная практика. // Бизнес в законе. Экономикоюридический журнал. 2014. № 5. С. 127–130
- Лесив Б. В. Публичный договор как институт правового воздействия на коммерческую деятельность, осложненную публичным интересом: проблемы законодательной регламентации. Статья в журнале — научная статья. Номер: 5 (29). 2016 г. С 390–395.
- Лесив Б. В., Медведева Н. М. О необходимости введения административной ответственности за неправомерный отказ от заключения публичного договора (нарушение законного порядка осуществления коммерческой деятельности, направленной на массовое применение). Статья в журнале — научная статья. Номер: 12 Год: 2016 С: 138–140.
- Медведева Н. М., Лесив Б. В. Проблемы обеспечения публичного порядка в договорных отношениях, направленных на удовлетворение массовых общественных потребностей. Статья в журнале — научная статья. Номер: 2 (79). 2017г. С: 138–146.
