В Свердловской области, в частности в г. Екатеринбурге, активно реализуются национальные проекты, в том числе направленные на ликвидацию многосменного режима обучения в общеобразовательных организациях. Ограниченность финансовых ресурсов не позволяет в полной мере в необходимые сроки удовлетворить потребность граждан в новых (реконструируемых) общеобразовательных организациях. Одним из механизмов привлечения средств в экономику на реализацию социально-значимых публичных обязательств региона является государственно-частное партнерство. Однако необходимость применения этого инструмента для строительства общеобразовательных школ в Свердловской области пока обосновать очень сложно.
Ключевые слова: государственно-частное партнерство, развитие образования, строительство общеобразовательных организаций, проблемы ГЧП, интересы публичного и частного партнеров.
В соответствии с современными стандартами, санитарно-эпидемиологическими правилами обучение в общеобразовательных организациях в третью смену не допускается [3]. В то же время обучение в две смены не дает возможности качественно реализовывать федеральные образовательные стандарты, не позволяет в полной мере организовать дополнительные занятия во внеурочное время. Соответственно наиболее оптимальным режимом обучения в общеобразовательных организациях остается односменный режим.
Однако увеличение рождаемости и плотная застройка многоквартирных жилых домов создает ситуацию, при которой стандарты обучения в текущей ситуации выполнены быть не могут.
Так, по итогам 2018 года по данным Министерства образования и молодежной политики Свердловской области количество обучающихся в общеобразовательных организациях составляет 477 534 человек, из них 85 517 (или 18 %) школьников обучаются во вторую смену [5].
В процентном соотношении наибольшее количество детей, обучающихся во вторую смену, проживают в Арамильском городском округе, городском округе Верхняя Пышма, городском округе Дегтярск, городском округе Первоуральск, городском округе Среднеуральск и Березовском городском округе. В количественном же отношении, безусловно, количество детей, обучающихся во вторую смену в общеобразовательных организациях, самое большое в городе Екатеринбурге, хотя в процентном соотношении в рейтинге муниципальных образований, расположенных на территории Свердловской области, по доле обучающихся, занимающихся во вторую смену (за 2018 год), город Екатеринбург находится на 8 позиции (по итогам 2018 года 43 086 детей в Екатеринбурге учится во вторую смену, тогда как в 6 вышеперечисленных городских округах (1–6 позиции рейтинга) суммарно во вторую смену обучается 15 326 детей).
Существующий норматив сегодня — на тысячу жителей должно приходится не менее 114 мест в школах и 55 в детских садах [2]. Но это усредненное значение, в то время как в районах новой застройки с преимущественно не высокой стоимостью квадратного метра количество молодых семей преобладает в общем количестве жителей. Таким образом, и норматив по количеству мест в общеобразовательных организациях и дошкольных образовательных организациях должен отличаться. По информации Администрации Екатеринбурга, в планировочном районе «Академический» в городе Екатеринбурге для комфортного распределения детей в образовательные организации должно быть создано 79 мест в садиках на тысячу человек и 135 в школах. К 2025 году прогнозируется следующее изменений потребности по местам до 59 и 187 соответственно [7].
По состоянию на 01.09.2019 сеть муниципальных общеобразовательных учреждений в городе Екатеринбурге представлена 163 образовательными организациями, в том числе: 27 гимназий, 12 лицеев, 27 школ с углубленным изучением отдельных предметов и 3 учреждений общего образования с вечерней формой обучения [6].
В рамках государственной программы Свердловской области в сфере строительства (утверждена постановлением Правительства Свердловской области от 24.11.2013 № 1296-ПП) осуществляется строительство 9 общеобразовательных организации за счет средств консолидированного бюджета [4]:
– МАОУ СОШ № 80 (Орджоникидзевский район);
– МБОУ СОШ на 550 мест в квартале улиц Уральская — Советская — Блюхера — переулок Парковый в (Кировский район);
– пристрой к МАОУ — лицею № 173 (Ленинский район);
– образовательный центр в границах улицы Евгения Савкова — реки Патрушихи –улицы Верхнеуфалейская — улицы Ландау (Верх-Исетский район);
– новый корпус МАОУ СОШ № 181 (Ленинский район);
– новый корпус МАОУ СОШ № 167 (Орджоникидзевский район)
– СОШ на 1200 мест в квартале 26 планировочного района «Академический»;
– СОШ в квартале 10 планировочного района «Академический»;
– школа по улице Чемпионов (Чкаловский район).
Для строительства трех из девяти общеобразовательных организаций Правительством Свердловской области совместно с Администрацией города Екатеринбурга в 2019 году привлечены средства федерального бюджета в размере 696,3 млн. рублей в рамках федеральном проекте «Жилье» государственной программы Российской Федерации «Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан Российской Федерации» [1].
Общий объем бюджетных ассигнований, предусмотренный на строительство школ в 2019 году, составил 2521,2 млн. рублей (или 14 % от общего объема бюджетных ассигнований по государственной программе Свердловской области в сфере строительства на 2019 год)6, что позволит создать дополнительно 8100 мест в общеобразовательных организациях города Екатеринбурга.
Можно выделить еще 25 перспективных общеобразовательных организаций на 21,8 тыс. мест, строительство которых возможно до 2025 года, с ориентировочной стоимостью строительства 24,6 млрд. рублей.
В настоящее время ввиду бюджетных ограничений, реализации крупных международных проектов на территории Свердловской области (Универсиады 2023) отсутствует возможность осуществить финансирование всей необходимой публичной инфраструктуры, в том числе общеобразовательных организаций, за счет бюджетных средств.
Одним из механизмов, позволяющих достигать социально значимые цели в условиях ограниченного бюджетного финансирования, является государственно-частное партнерство, основная цель которого — привлечение частных инвестиций в экономику на взаимовыгодных условиях. В данном случае государственно-частное партнерство выступает как форма организационно-правового взаимодействия между субъектом предпринимательской деятельности и публично-правовым образованием при реализации социально значимых проектов. Оно проявляется как разновидность совместной инвестиционной деятельности. Частный и публичный партнер объединяют ресурсы и распределяют риски между собой.
У государственно-частного партнерства по сравнению с муниципально-частным партнерством, несмотря на очевидный плюс софинансирования затрат из муниципального и областного бюджетов, существует также и существенный недостаток — многократное увеличение сроков согласования принимаемых решений и сроков выпуска нормативно-правовых актов, что, в свою очередь, приводит к задержкам финансирования.
Поэтому считается, что в целях создания на территории муниципального образования «город Екатеринбург» общеобразовательных организаций за рамками бюджетного планирования целесообразнее применение схемы государственно-частного партнерства с дальнейшей передачей объектов образования в муниципальную собственность.
При создании общеобразовательных организаций в рамках государственно-частного партнерства обычно используется модель взаимодействия BOOT (строительство, владение, эксплуатация, передача), в результате реализации которой объект соглашения по истечении срока его эксплуатации вновь переходит к публичному партнеру. Подразумевается, что общеобразовательные организации будут построены за счет средств частного капитала, и в течение десяти лет инвестор будет владеть и эксплуатировать созданные объекты. В этот период публичный партнер (в данном случае Правительство Свердловской области в лице Губернатора Свердловской области) равными долями в соответствии с установленными договоренностями оплачивает стоимость строительства общеобразовательных организаций и проценты. При этом какая-то странная получается модель привлечения частного капитала: в результате все оплачивает государство.
Также отметим, что общеобразовательные организации по большей своей части не коммерческие учреждения, и прибыль от владения/эксплуатации их минимальна. Большую часть выгоды от длинных инвестиций предприниматели закладывают в процентной ставке, что в долгосрочной перспективе повышает стоимость строительства объекта практически в два раза, а при нормативной стоимости строительства общеобразовательного учреждения на 1000 мест в 1,0 млрд. рублей [9] потери областного бюджета являются существенными.
С другой стороны, трехлетнее планирование бюджета и ограниченность срока действия государственных программ Свердловской области до 2024 года создают риски и для инвесторов. Текущее законодательство Свердловской области не гарантирует инвестору исполнения публичным партнером взятых на себя обязательств финансового характера, так как проследить планируемый объем бюджетных ассигнований на мероприятия, осуществляемые на условиях государственно-частного партнерства в 10-летнем периоде, не представляется возможным.
Еще одной проблемой взаимодействия инвестора и органов государственной власти Свердловской области при строительстве общеобразовательных организаций на условиях государственно-частного партнерства являются всевозможные контрольные мероприятия.
Профильное Министерство (в данном случае Министерство образования и молодежной политики Свердловской области) на период действия всего соглашения о государственно-частном партнерстве должно осуществлять контроль достижения плановых значений целевых показателей (то есть какого качества и какое количество мест для учащихся создается), а также за использованием (эксплуатацией) объектов образования в соответствии с установленными целями. Кроме того, ГКУ СО «Управление капитального строительства» в период строительства объектов образования должен осуществлять контроль за проведением работ по строительству и реконструкции общеобразовательных объектов в рамках договора о государственно-частном партнерстве в соответствии с проектно-сметной документацией, техническими условиями и строительными нормами, и правилами. Соответственно, возникает ситуация, при которой инвестор ставится в относительно невыгодное положение. Вкладывая собственные средства на долгосрочный период в объекты, эксплуатация которых особых выгод не приносит (созданные школы не будут являться частными, оплату за обучение учащихся инвестор получать не будет), он сталкивается с всевозможными проверками органов государственной власти Свердловской области.
Анализируя опыт субъектов Российской Федерации относительно реализации схем государственно-частного партнерства при строительстве социальных объектов, в частности общеобразовательных организаций, приходим к выводу, что в рамках Федерального закона № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве» на территории Российской Федерации не введена ни одна школа. Согласно официальному сайту закупок размещена информация о 5416 конкурсах на право заключения соглашений о государственно-частном и муниципально-частном партнерстве, из них в отношении объектов образования, культуры и спорта — 70 конкурсов [8].
В настоящий момент проект по строительству общеобразовательных школ на условиях государственно-частного партнерства реализуется в Нижегородской области. Согласно условиям проекта, на территории области предполагается создать дополнительно 14,9 тыс. мест для школьников, построив 13 школ8. Однако экономическая целесообразность реализации проекта для бюджета Нижегородской области средствами массовой информации не комментируется.
Итак, анализ механизма реализации государственно-частного партнерства при строительстве общеобразовательных организаций позволяет сделать вывод, что для обеих сторон (государства и инвестора) взаимодействие на таких условиях пока выглядит не выгодным. Инвестор, вкладывая деньги в реализацию социально-значимых публичных обязательств субъекта Российской Федерации (муниципального образования), получает относительно не высокую прибыль в дальнесрочном периоде и относительно небольшими равными частями, а также постоянный контроль со стороны различных государственных институтов, в то время как субъекту Российской Федерации (или муниципальному образованию) все равно приходится обеспечить стопроцентное финансирование строительства общеобразовательных организаций с учетом согласованных процентов.
Литература:
- «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» Указ Президента Российской Федерации от 07.05.2018 № 204. // Электронный ресурс «Консультант Плюс»
- «Об утверждении федерального государственного образовательного стандарта дошкольного образования» Приказ Министерства образования и науки Российской Федерации от 17.10.2013 № 1155. // Электронный ресурс «Консультант Плюс»
- «Об утверждении федерального государственного образовательного стандарта основного общего образования» Приказ Минобрнауки России от 17.12.2010 № 1897. // Электронный ресурс «Консультант Плюс»
- «Об утверждении государственной программы Свердловской области «Реализация основных направлений государственной политики в строительном комплексе Свердловской области до 2024 года» Постановление Правительства Свердловской области от 24.10.2013 № 1296-ПП. // Электронный ресурс «Консультант Плюс»
- О состоянии системы образования в Свердловской области. доклад // официальный сайт Министерства образования Свердловской области — Режим доступа: https://minobraz.egov66.ru/uploads/document/1457/regionalnyj-doklad-2018.pdf (дата обращения 3 октября 2019 года)
- Список школ Екатеринбурга официальный сайт Администрации Екатеринбурга. — Режим доступа: https://xn--80acgfbsl1azdqr.xn--p1ai/ %D0 %B6 %D0 %B8 %D1 %82 %D0 %B5 %D0 %BB %D1 %8F %D0 %BC/ %D0 %BE %D0 %B1 %D1 %80 %D0 %B0 %D0 %B7 %D0 %BE %D0 %B2 %D0 %B0 %D0 %BD %D0 %B8 %D0 %B5/ %D1 %88 %D0 %BA %D0 %BE %D0 %BB %D1 %8B/ %D0 %BF %D0 %B5 %D1 %80 %D0 %B5 %D1 %87 %D0 %B5 %D0 %BD %D1 %8C (дата обращения 27 сентября 2019 года)
- Интервью вице-мэра по капитальному строительству А. Бирюлина // официальный сайт РИА URA RU. — Режим доступа: https://ura.news/articles/1036278927 (дата обращения 30 сентября 2019 года)
- Школам нашли партнеров // официальный сайт Коммерсант. — Режим доступа: https://www.kommersant.ru/doc/3990383 (дата обращения 30 сентября 2019 года)
- Реализация государственно-частного партнерства в Свердловской области // официальный сайт Корпорации развития Среднего Урала. — Режим доступа: http://investural.com/we_doing/privileges_and_finance (дата обращения 30 сентября 2019 года)
