В статье рассмотрен вопрос становления института государственной службы на первом этапе формирования советского государства. Выявлена проблема кадрового обеспечения государственной службы.
Ключевые слова: большевики, институт государственной службы, государственный аппарат, кадровая работа, пролетариат, саботажники, Смольный, советская власть, Совет народных комиссаров.
В октябре 1917 года к власти в России пришли большевики под руководством В. И. Ленина. Начался кардинально новый период русской истории, сломивший устоявшиеся за столетия институты, традиции и уклад жизни общества.
Марксистско-ленинская теория, предполагала становление нового государства путем уничтожения старой государственной машины и поэтому, одним из первых был уничтожен институт государственной службы. С октября 1917 года зарождается новый этап истории российской государственной службы.
11 ноября 1917 года Центральным исполнительным комитетом Советов рабочих и солдатских депутатов был принят Декрет «Об уничтожении сословий и гражданских чинов» [1]. Целью Декрета было упразднение сословий и сословных правовых инструментов — званий, титулов, гражданских чинов Российской Империи и тем самым было отменено царское законодательство о государственной службе и упразднены все государственные должности. Принятые меры соответствовали логике политических событий новой власти.
Одну из проблем для большевиков по обустройству нового государственного аппарата составили специалисты, состоявшие на службе императора. Они всеми способами выражали свое неприятие новой власти и организовали саботаж известный в истории как «Всеобщий бойкот советского правительства государственными служащими». Государственные чиновники Российской империи требовали отказаться большевиков от власти и всячески препятствовали государственному управлению [2]. Например, назначенный 8 ноября 1917 года на пост народного комиссара иностранных дел Л. Д. Троцкий при своем появлении в здании министерства столкнулся с тем, что старые госслужащие разошлись по домам при условии: «При Троцком в министерство не возвращаться», некоторые из старослужащих заперлись в кабинетах. Л. Д. Троцкий приказал взломать кабинеты и двери архивов, однако выяснилось, что почти все документы царского правительства были вывезены в неизвестном направлении [3]. Народный комиссар труда А. Г. Шляпников не мог заставить рабочих растопить в министерстве печи. Чиновники кредитной канцелярии наоборот — истопили печи всеми имеющимися в министерстве документами. Служащие Министерства путей и сообщения парализовали работу железной дороги, тем самым были прекращены поставки товаров в Петроград. Самой проблематичной для большевиков стала забастовка служащих Государственного казначейства и Государственного банка [4].
Народные комиссары первые недели заседали не в своих министерствах, а в Смольном, но и там им были отключены телефоны и телеграфы, что блокировало любую работу нового правительства и не давало возможности осуществлять управление государством [4].
Поэтому, на первом этапе своей деятельности новая советская власть оказалась без опытных управленцев, знающих особенности экономики, политики, военного дела, географии и нравов народов России. В стране, после свержения царской власти и временного правительства возникла критическая ситуация.
В этих условиях Совет народных комиссаров 13 февраля 1918 года вынужденно принял постановление «О порядке приема на службу саботажников» [1]. Саботажниками назывались царские специалисты, которые знали систему государственного управления России. В соответствии с этим постановлением давалось указание народным комиссариатам «принимать на работы, как отдельных лиц, тех саботажников, которые, вполне подчиняясь Советской власти и поддерживая ее, необходимы для работы в соответствующих ведомствах» [1]. В записке к постановлению В. И. Ленин полагал, что это необходимо делать широко, привлекая на государственную службу «рабочих-середняков», чтобы они «приучаясь около специалистов к работе, сумели бы их заменить и вести самостоятельно практическую работу» [5].
Однако, эта вынужденная мера устройства на государственную службу специалистов прежнего режима не отвечала идеологическим взглядам В. И. Ленина.
Как идеолог устройства Советского государства и как вождь правящей партии и правительства, В. И. Ленин имел особое представление о том, каким должен быть институт государственной службы советской республики.
До революционного октября 1917 года и в первые месяцы после него вождь пролетариата отрицал необходимость управления государством как профессиональной деятельностью, требующей особых знаний и подготовки. В своем труде «Государство и революция», написанном в августе-сентябре 1917 года В. И. Ленин описал образ нового общества и формы государственного управления. По его мнению политическая система коммунистического государства должна быть основана на широкой демократизации управления, при которой государство как особая управленческая машина не нужна, при этом, авангардом нового государства, его направляющей и руководящей силой должна стать партия, состоящая из рабочих и крестьян [6].
В октябре 1917 года В. И. Ленин подсчитал, что Россией управляли после революции 1905 года 130 тысяч помещиков, и таким образом он полагал, что 240 тысяч членов партии большевиков, не имеющих никакого опыта в государственной службе, будет достаточно, и, они будут справляться более успешно. Институт государственной службы во взглядах В. И. Ленина был узким кругом граждан, которых выдвигают сами трудящиеся: «Осуществлять государственные функции будет сам народ» [6].
В. И. Ленин полагал, что управлять государством, нести государственную службу способен простой рабоче-крестьянский класс, приобщить который к управлению можно только путем проб и ошибок. Выступая на собрании участников Всероссийского совещания большевиков 4 апреля 1917 года он говорил: «Искусство управлять не из каких книжек не вычитаешь. Пробуй, ошибайся, учись управлять» [7]. После октябрьского переворота в декабре 1917 года В. И. Ленин, в докладе об экономическом положении рабочих Петрограда повторил эту мысль: «Пусть будут ошибки — это ошибки нового класса при создании новой жизни» [8].
Таким образом, большевики, с приходом к власти оказались в сложной ситуации: профессиональных кадров, которым идеологически и политически можно доверять управление государством и местными органами власти — было катастрофически мало. В построении института государственной службы В. И. Ленин надеялся на рабочих и крестьян, однако на практике реализовать эту идею оказалось невозможно. В январе 1918 года на III Всероссийском съезде Советов В. И. Ленин выступал за всеобщее участие трудящихся в управлении государством: «Рабочие и крестьяне, еще недостаточно верят в свои силы, они слишком привыкли, в силу вековой традиции ждать указки сверху. Они еще не вполне освоились с тем, что пролетариат есть класс господствующий, и в их среде есть еще элементы, которые замучены, придавлены, воображают, что они должны пройти гнусную школу буржуазии» [9].
На V Всероссийском съезде Советов, состоявшемся 4–10 июля 1918 года была принята Конституция РСФСР. В ней была закреплена система государственного управления, основой которой были провозглашены Советы рабочих, крестьянских, красноармейских и казачьих депутатов как форма диктатуры пролетариата [10]. Конституция закрепила систему высших органов власти, к которым были отнесены: Всероссийский съезд Советов, Всероссийский центральный исполнительный комитет, избираемый на съезде. В ведении этих органов были все вопросы общегосударственного значения — Правительство России, Совет народных комиссаров.
В июле 1918 года на съезде представителей губернских Советов, В. И. Ленин вновь заявил: «Главным недостатком массы является робость и нежелание взять работу в свои руки». В конце 1918 года на VII съезде ЦК партии В. И. Ленин, выступая с политическим отчетом, заявил: «Неслыханной трудности задачи — организационные» [11].
В этих официальных словах В. И. Ленина очевиден кризис института государственной службы первого года советской власти, кризис, проявленный в отсутствии квалифицированных кадров и готовых к работе людей. В этом отношении мы видим слишком идеалистический взгляд вождя пролетариата на то, каким образом должно осуществляться становление института государственной службы в Советской России, что и является источником проблемы.
Кадровый корпус государственных служащих формировался из проверенных временем и революцией членов давно организованной коммунистической партии РКП (б). Управленцами становились не имеющие образования и политического опыта люди. Новым управленческим звеном молодого государства становились вооруженные, но безграмотные.
В середине 1918 года В. И. Ленин начал активно заниматься решением проблем государственной службы Советской России. Он написал свод правил и критериев, на основании которых партия должна была формировать рабоче-крестьянский государственный аппарат. Определяющими требованиями к выдвигаемым кадрам на государственную службу были: добросовестность, политическая позиция, знание дела, администраторские способности. Как видим, был предусмотрен нравственный вопрос к кандидатам на государственную службу, но при этом недостаточное внимание уделялось профессионализму. На это обращал внимание председатель Высшего Совета народного хозяйства В. В. Оболенский, известный под партийным псевдонимом Н. Осинский. В письме к В. И. Ленину Н. Осинский писал: «…на ответственных местах у нас сидит масса в первую очередь надежных, но в то же время бездарных людей. Как организатор вполне сознаю необходимость закрепления за собой аппаратов с надежными людьми, хотя бы и серыми. Но их слишком много, они слишком серы…» [12]. В труде «Очередные задачи Советской власти» написанной тогда же в 1918 году В. И. Ленин поставил проблему качества управленческих кадров главенствующей, при этом он уточнил что если в период завоевания власти первоочередная роль отводилась пропагандистам и агитаторам, то сейчас уже необходимы руководители и организаторы.
В конце 1918 года выходом из пропасти непрофессионализма государственных служащих страны стало возвращение на государственные посты специалистов царской власти, без которых по некоторым отраслям народного хозяйства переход к социализму и вообще наведение порядка в стране был невозможным. Поэтому в конце 1918 года на должностях центральных органов управления половину государственных служащих составляли старые специалисты, экономически вынужденные пойти работать к большевикам. Большевики платили старым специалистам большую зарплату. По этой причине Советское правительство отказалось от изначальной идеи платить чиновнику зарплату на уровне зарплаты высококвалифицированного рабочего. Без большой зарплаты привлечь на государственную службу специалистов в этот момент становления Советской России было невозможно. Большие зарплаты опытным чиновникам имели под собой три проблемы. Первая — это привлекало в сферу государственной службы большое количество авантюристов и жуликов, вторая — это имело развращающее влияние и третья проблема — вместе со старыми специалистами возвращались и старые методы работы, которые активно перенимали молодые кадры — основа будущего института государственной службы Советской России, что никак не отвечало требованиям марксистско-ленинской доктрины. Государственная служба постепенно пропитывалась духом бюрократизма, который стал одной из основных проблем волнующих В. И. Ленина с начала 1919 года и до конца его активной политической деятельности, поскольку бюрократизм распространялся сверху вниз на весь государственный аппарат. Устранение этого явление стало невыполнимой задачей. В 1919 году была принята новая программа партии и в ней, на фоне происходивших событий, говорилось о том, что укрепит советскую власть можно прежде всего путем устранения волокиты и бюрократизма.
Путем решения проблемы бюрократизма в государственной аппарате В. И. Ленин считал укрепление роли партии и в правильном размещении кадров, в привлечении к управлению трудящихся, а не государственных служащих.
Процесс создания института государственной службы Советской России сопровождался большими трудностями, он осуществлялся методом проб и ошибок, сложно приспосабливаясь к реалиям жизни. На заседании ВЦИК 31 марта 1922 года В. И. Ленин охарактеризовал проблемы трехлетнего строительства института государственной службы: «Мы уверены, что наш аппарат, который страдает весьма многими недостатками, который раздут гораздо больше, чем вдвое, который очень часто работает не для нас, а против нас, — эту правду нечего бояться сказать… Мы должны иметь мужество сказать, что мы создаем свой аппарат стихийно….Годы и годы должны пройти, чтобы мы добились улучшения нашего государственного аппарата, подъема его — не в смысле отдельных лиц, а в полном его объеме — на высшие ступени культуры» [12].
Решить все эти проблемы в период до смерти В. И. Ленина большевикам не удалось. Он успел только констатировать положение советского института государственного управления и государственной службы.
Литература:
- Собрание узаконений и распоряжений правительства за 1917–1918 гг. Москва: Управление делами Совнаркома СССР. 1942. с.23–26.
- Будницкий О. В. Российские евреи между красными и белыми (1917–1920). — Москва: РОССПЭН, 2005. С. 93–98.
- Фельштинский Ю., Чернявский Г., Лев Троцкий. Книга I. Революционер. 1879–1917 гг. Москва: Центрполиграф, 2012. с.448.
- Морозова Е. Н., Раскин Д. И., Становление советской государственности: использование имперского наследия в сфере центрального управления. Новейшая история России: междисциплинарный научно-теоретический журнал № 3(20), 2017. с.7–23.
- Ленин В. И. Полное собрание сочинений. Том 37. Издательство политической литературы. 1969. с.174
- Ленин В. И. Государство и революция: учение марксизма о государстве и задачи пролетариата в революции. // Электронная библиотека Bookscafe.net. Электронный ресурс https://bookscafe.net/read/lenin_vladimir-gosudarstvo_i_revolyuciya-9121.html#p1
- Ленин В. И. Полное собрание сочинений. Том 31. Издательство политической литературы. 1969. с.116.
- Ленин В. И. Полное собрание сочинений. Том 35. Издательство политической литературы. 1969. с.146–147
- Ленин В. И. Полное собрание сочинений. Том 35. Издательство политической литературы. 1969. с.48
- Актов Р. С., Зубаиров М. Г., История государства и права России. 1917–1993 гг. Учеб. Пособие. Уфа. 1995.
- Ленин В. И. Полное собрание сочинений. Том 36. Издательство политической литературы. 1969. с.109
- Чернышова А. В. Формирование управленческого аппарата в России в первые годы советской власти // Власть. 2014. Том. 22. № 7. С. 155–160.
