В рамках данной статьи проводится обзор этапов и отдельных особенностей заключения договора поставки товаров для государственных и муниципальных нужд путем проведения конкурентных процедур, а также у единственного поставщика.
Ключевые слова: государственные нужды, договор поставки, государственный контракт, государственный заказчик, договор поставки товаров для государственных нужд.
In this article is an overview of the phases and specifics of the agreement for the supply of goods for state and municipal needs through competitive procedures, as well as from a single supplier.
Keywords: state needs, supply contract, state contract, state customer, contract of supply of goods for state needs.
Заказ считается размещенным с момента заключения муниципального или государственного контракта. Процедура заключения договоров на поставку для указанной категории нашла отражение в ст. 528 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее — ГК РФ). Проект договора, согласно данному документу, разрабатывает заказчик, после чего направляет его исполнителю (когда иное не было прописано в соглашении).
Заключение договора проводится в соответствии с существующими правилами. Общий порядок заключения государственного или муниципального контракта описан в ст. 528 ГК РФ [1]. Сторона, получившая проект контракта, должна подписать его и вернуть направившей стороне, а при наличии разногласий — составить протокол разногласий и направить его вместе с контрактом. Делается это не позднее 30 дней с момента получения. При отклонении протокола разногласий или истечении установленного срока, неурегулированные разногласия по государственному контракту, заключение которого является обязательным для одной из сторон могут быть переданы другой стороной в срок не позднее 30 дней на рассмотрение суда.
В случае, когда государственный или муниципальный контракт заключается по результатам торгов на размещение заказа на поставку товаров для государственных или муниципальных нужд, государственный или муниципальный контракт должен быть заключен не позднее 20 дней со дня проведения торгов.
Детально процедура заключения государственного или муниципального контракта описана в Федеральном законе от 05.04.2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее — Закон о контрактной системе) [2], который является актом специального регулирования по отношению к ГК РФ. Данный закон еще называют «процедурным», т. к. в нем очень подробно прописан порядок действий заказчика, связанных с заключением контракта, а также сроки, отводимые на выполнение этих действий, особенности проведения различных видов конкурентных процедур, порядок описания объекта закупки, порядок действий комиссии.
В общем виде можно выделить несколько этапов, предшествующих заключению государственного или муниципального контракта:
1) Обоснование закупок. В редакции Закона о контрактной системе, действовавшей до 01 октября 2019 года, под обоснованием закупки понималось установление соответствия каждой конкретной закупки целям осуществления закупок.
С 01 октября 2019 года обоснованной считается закупка, соответствующая требованиям по нормированию и требованиям по обоснованности начальной максимальной цены контракта.
Следует отметить, что нормирование, а также обоснование начальной максимальной цены контракта являются тесно связанными понятиями и, как явствует из практики, поднимают немало вопросов, достойных отдельного рассмотрения.
2) Планирование закупок. Планирование осуществляется путем формирования, утверждения и ведения планов-графиков. Закупки, которые не предусмотрены планами-графиками, не могут быть проведены.
Составление плана-графика закупок производится на основании утвержденного плана финансово-хозяйственной деятельности (для бюджетных учреждений) либо на основании доведенного объема бюджетных обязательств (для казенных учреждений и органов власти).
На этапе планирования заказчик определяет и обосновывает и способ размещения заказа: конкурентный (путем проведения конкурса, аукциона, запроса котировок, запроса предложений) или неконкурентный (закупка у единственного поставщика).
3) Разработка документации о закупке.
Требования к составу и содержанию документации о закупке прописаны в Законе о контрактной системе.
На данном этапе разрабатывается и утверждается описание объекта закупки (техническое задание), требования к потенциальным поставщикам, требования к составу заявки на участие в закупочной процедуре, а также проект государственного (муниципального) контракта.
4) Публикация извещения о закупке, прием заявок.
В целях реализации принципа прозрачности и открытости, установленного Законом о контрактной системе, извещения о проводимых закупках — за некоторыми исключениями — публикуются в сети Интернет на специально созданном официальном сайте.
Этот сайт именуется Единой информационной системой (далее — ЕИС) и находится по адресу www.zakupki.gov.ru
В ЕИС публикуется большой объем информации, касающейся проводимых закупок: планы-графики, извещения о проведении закупочных процедур, результаты проведенных закупок, заключенные контракты, информация об исполнении контрактов, а также иная информация.
Вся информация, размещаемая в ЕИС, заверяется усиленной квалифицированной электронной подписью, что исключает возможность произвольного и неконтролируемого изменения такой информации.
Таким образом, ЕИС выступает также и инструментом контроля за действиями заказчика.
5) Рассмотрение заявок, проведение торга, подведение итогов.
Как явствует из практики, наибольший пласт правоприменительной, в том числе судебной, практики формируется именно на этих двух этапах. Это связано с тем, что участники закупок имеют возможность подавать жалобы как на содержание закупочной документации, так и на действия закупочных комиссий. На этом этапе наиболее ярко проявляется и роль контрольного органа в сфере закупок — Федеральной антимонопольной службы.
Хотелось бы отметить, что несоблюдение процедуры заключения контракта влечет за собой признание его недействительным (ст. 47 Закона о контрактной системе). В этом смысле показательным является решение Арбитражного суда Челябинской области по делу № А76–30210/2016.
В этом деле был заключен контракт между подрядчиком и Администрацией поселения (первый ответчик) на выполнение ремонтных работ фасада и кровли фильтровальной станции. Работы подрядчиком были выполнены в срок и приняты заказчиком без нареканий. Не получив оплату за выполненные работы, подрядчик обратился в арбитражный суд. Администрация района, которой на основании соглашения были переданы полномочия по обеспечению питьевой водой жителей поселения, и которая была привлечена в дело в качестве второго ответчика, обратилась со встречным иском о признании контракта недействительным.
При исследовании материалов дела судом установлено, что спорный контракт заключен главой поселения «волевым решением», минуя все установленные Законом о контрактной системе процедуры. Привлеченные в процесс третьи лица в своих отзывах предлагали признать контракт заключенным в чрезвычайных обстоятельствах, т. к. насосная станция находилась в аварийном состоянии, что могло повлечь угрозу жизни и здоровью жителей. В материалы дела был представлен протокол заседания комиссии по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций в границах Каслинского городского поселения, а также постановление Администрации поселения, согласно которым в связи с неудовлетворительным состоянием здания насосно-фильтровальной станции г. Касли ул. Ленина, 1А и возникшей угрозой остановки оборудования на неопределенный срок, задействованного в технологическом процессе подачи воды в городскую, центральную, разводящую сеть введен режим «Чрезвычайная ситуация» в границах Каслинского городского поселения с 08.06.2016 до особого распоряжения.
Однако, сопоставив причины введения чрезвычайной ситуации и объем работ, порученных первым ответчиком истцу по спорному муниципальному контракту, суд не нашел оснований для применения п. 9 ч. 1 ст. 93 Закона о контрактной системе к спорным правоотношениям. Суд указал, что чрезвычайная ситуация должна обладать признаками внезапности и непреодолимости последствий, т. е. заказчик не мог заранее ее предвидеть и подготовиться к ней. В данном же случае ситуация не обладала признаками внезапности и непреодолимости последствий.
Признаки чрезвычайности и непреодолимости наступления последствий должны присутствовать в совокупности. К таким обстоятельствам не относится неудовлетворительное состояние здания насосно-фильтровальной станции. Наличие возможности у заказчика прогнозировать и контролировать сложившуюся ситуацию в течение определенного периода времени свидетельствует о неправомерности заключения контракта избранным способом, то есть без проведения торгов.
В удовлетворении первоначального иска судом было отказано, встречный иск о признании контракта недействительным был удовлетворен в полном объеме [3].
Вышестоящие судебные инстанции оставили решение без изменений.
Процедура заключения контракта с единственным поставщиком также имеет ряд особенностей. Случаи, когда заказчик имеет право заключить контракт без проведения торгов, установлены в ч. 1 ст. 93 Закона о контрактной системе.
Кроме того, закупка у единственного поставщика требует зачастую обоснования цены заключаемого контракта, а также обоснования невозможности или нецелесообразности заключения контракта иным способом. Например, при заключении контракта на аренду нежилого помещения с единственным поставщиком заказчик обосновывает нецелесообразность применения иного способа тем, что переезд в другое помещение потребует дополнительных затрат, а также обосновывает цену аренды путем предоставления сведений об арендной плате у других арендодателей за аналогичное помещение.
Еще хотелось бы обратить внимание на норму, содержащуюся в ч. 5 ст. 529 ГК РФ.
Когда исполнитель уклоняется от заключения договора, заказчик имеет право обратиться в судебный орган с требованием по понуждению исполнителя к заключению контракта на условиях разработанного им проекта.
Для конкурентных процедур в Законе о контрактной системе прописаны случаи, считающиеся уклонением победителя процедуры от заключения контракта. Таких случаев всего два: ненаправление в установленный срок подписанного проекта контракта заказчику и непредставление надлежащего обеспечения исполнения контракта. В этим случаях заказчик отказывается от подписания контракта с победителем процедуры и предлагает заключить его участнику, занявшему второе место. Если второй участник отказался либо участников больше нет, заказчик проводит процедуру заново.
Для случаев заключения контракта с единственным поставщиком возможно и обращение в суд с целью понуждения поставщика заключить контракт. Вместе с тем, судом такие дела разрешаются исходя из общих принципов и положений гражданского законодательства, не ставя в приоритет статус государственного заказчика.
Этому имеется подтверждение и в судебной практике.
Например, по делу № А16–1012/2015, рассмотренного Арбитражным судом Еврейской автономной области.
Прокурор Еврейской автономной области обратился в суд с исковым заявлением к ФГКУ «Отдел вневедомственной охраны управления Министерства внутренних дел Российской Федерации по Еврейской автономной области» о понуждении заключить государственный контракт об оказании услуг физической охраны административного здания.
Истец, полагая, что ответчик обязан подписать государственный контракт об оказании услуг физической охраны административного здания, и обратился в суд с настоящим иском.
В решении суд указал, что по общему правилу, изложенному законодателем в ст. 421 ГК РФ, граждане и юридические лица свободны в заключении договора.
Понуждение к заключению договора не допускается, за исключением случаев, когда обязанность заключить договор предусмотрена настоящим Кодексом, законом или добровольно принятым обязательством.
Обязанность ответчика заключить государственный контракт на охрану административного здания истца предусмотрена Распоряжением Правительства Российской Федерации от 02.11.2009 № 1629-р.
Ответчиком представлен в суд действующий, подписанный сторонами, государственный контракт от 01.07.2015 № 59 об оказании услуг по централизованной (технической) охране, со сроком действия по 31.12.2015 года.
Истец, настаивая на физической охране административного здания, не указывает каким нормативным актом и в каких, конкретных случаях предусмотрена обязательная для ответчика физическая охрана административного здания истца.
В письме Главного управления вневедомственной охраны от 21.08.2015 № 36/2612, которое представлено в суд ответчиком, сообщается, что «В соответствии с решением Президента Российской Федерации В. В. Путина № Пр-1646 от 12.08.2015 охрана зданий органов прокуратуры постами полиции будет осуществляться только на территории Северо-Кавказского федерального округа, Республики Крым и г. Севастополя. Охрана остальных объектов указанной категории в иных субъектах Российской Федерации должна осуществляться с помощью технических средств охраны и реагированием нарядами полиции на поступающие с них тревожные сообщения».
При установленных в судебном заседании обстоятельствах суд не нашел оснований для удовлетворения предъявленного иска [4].
Шестой Арбитражный апелляционный суд оставил данное решение без изменений.
Литература:
- Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая): Федеральный закон от 26.01.1996 г. № 14-ФЗ (ред. от 01.10.2019) // СЗ РФ. — 1996. — № 5. — Ст. 410.
- О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд: Федеральный закон от 05.04.2013 г. № 44-ФЗ (ред. от 27.06.2019) // CЗ РФ. — 2013. — № 14. — Ст. 1652.
- Решение арбитражного суда Челябинской области от 13.06.2018 по делу № А76–30210/2016 // http://kad.arbitr.ru
- Решение Арбитражного суда Еврейской автономной области от 24.08.2015 по делу № А16–1012/2015 // http://kad.arbitr.ru
