В статье проведен анализ нормативно-правовой базы компенсации проезда неработающим пенсионерам, проживающим в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, к месту отдыха и обратно на территории Российской Федерации. Рассмотрены проблемы, встречающиеся в правоприменительной практике, анализ которых ведет к предложенным путям устранения правовых пробелов по данному вопросу.
Ключевые слова: правовая природа, компенсация расходов на оплату стоимости проезда, неработающие пенсионеры, районы Крайнего Севера, местности, приравненные к районам Крайнего Севера, пробелы в праве.
travel allowances' of persons working and living in areas of the far north and similar areas legal framework was analyzed. It adressed the problems in enforcement practices. Ways of legal gaps eliminating were proposed.
Key words: legal nature, compensation of expenditure on travel, unemployed retiree, area of the far north, travel allowances
В настоящее время к районам Крайнего Севера и приравненным к ним местностям относятся территории, которые входят в состав 24 субъектов Российской Федерации. Всецело к районам Крайнего Севера перечислены лишь семь из них, а именно Мурманская м Магаданская области, Камчатский край, Ненецкий, Ямало-Ненецкий и Чукотский автономные округа, Республика Саха (Якутия).
Стоит также определить субъекты, территории которых полностью включены в перечень районов Крайнего Севера или местностей, приравненных к ним. К ним относятся следующие субъекты: семь названных выше, а также Республика Карелия, Коми, Тыва, Архангельская и Сахалинская области, Ханты-Мансийский автономный округ — Югра. Общая численность этих регионов составляет 7,9 млн человек.
Помимо этого, к районам Крайнего Севера и приравненных к ним местностей относятся отдельно взятые города и районы следующих субъектов: Республики Бурятия, Алтай, Забайкальского, Краснодарского, Пермского, Приморского и Хабаровского краев, Амурской, Иркутской, Томской, а также Тюменской областей. Общая численность этих регионов составляет 2,2 млн человек.
Таким образом, районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности занимают приблизительно 2/3 территории страны. Плотность населения в названных регионах составляет менее 1 человек/км2.
В районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях проживает свыше 11,7 млн человек, свыше 200 из которых — представители коренных малочисленных народов Севера.
Ханты-Мансийский автономный округ, Архангельская область, Республика Саха (Якутия) выступают крупнейшими из субъектов Крайнего Севера.
Жители Крайнего Севера объединены общими условиями, характеризующими качество их жизни: неблагоприятные климатические условия, наличие вечной мерзлоты, большая удаленность от основных центров экономики и культуры, повышенная себестоимость товаров, работ и услуг, высокая стоимость жизни и транспортных расходов. На Севере организм человека испытывает воздействие многих факторов, среди них природные, экологические факторы, такие как долговременные низкие температуры воздуха, контрастная динамика продолжительности светового дня, напряженный аэродинамический режим с резкими перепадами барометрического давления. Названные условия создают острую необходимость в повышенной охране здоровья и труда граждан. Но наравне с перечисленными факторами, на районах Крайнего Севера расположены большие запасы богатых природных ресурсов, которые имеют огромное значение для экономики страны и должны быть направлены на улучшение социально-экономического положения северных территорий, для чего требуется особое внимание государства.
Государство имеет обязательства в отношении лиц, проживающих в суровых климатических условиях, и как следствие, на законодательном уровне предусмотрен ряд льгот, гарантий и компенсаций. Официальная политика Российской Федерации в части правового и социального признания особого положения жителей северных местностей, направлена на развитие районов Крайнего Севера и реализацию лицами, проживающими на этих местностях, своих прав, свобод и законных интересов.
Вопросы жизнеобеспечения и проблемы развития северян в разное время привлекали внимание научной общественности. Так, доктор юридических наук, профессор М. М. Рассолов в своей научной статье под названием «Особенности возникновения и развития права народов Крайнего Севера» писал: «правовая особенность жителей Крайнего Севера связана с так называемыми коммуникативными (социально-психическими и социокультурными) условиями их жизни».
Ключевые шаги конституционно-правовых исследований стали делаться с принятием Конституции Российской Федерации 1993 г. Именно в данный период активно проводились исследования в отношении прав, законных интересов и гарантий северян. В целом исследования касались вопросов становления и развития правового статуса и правовых гарантий лиц, проживающих на северных территориях России. При этом объектом исследований и анализа выступали основы конституционно-правовой защищенности северян, анализ соответствующего законодательства на различных этапах, а также международно-правовых норм, локальных актов.
Системный обзор и анализ проведенных научных и доктринальных исследований проблем правового регулирования предоставления компенсаций жителям Крайнего Севера в части транспортных расходов показывает, что имеется определенная неоднозначность и неточность в правовом регулировании. В результате этого жители северных районов России испытывают затруднения в получении установленных законом гарантий и компенсаций. Нами был проведен анализ на предмет эффективности основополагающих нормативно-правовых актов Российской Федерации, Закона РФ от 19.02.1993 № 4520–1 «О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях», Постановления Правительства РФ от 01.04.2005 N 176 (ред. от 08.12.2016) «Об утверждении Правил компенсации расходов на оплату стоимости проезда пенсионерам, являющимся получателями страховых пенсий по старости и по инвалидности и проживающим в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, к месту отдыха на территории Российской Федерации и обратно, в результате которого пришли к мнению, что имеется достаточное основание для внесения поправок в названные нормативно-правовые акты.
Как показывает анализ базовых нормативно-правовых актов в рассматриваемой сфере, лица, которые работают и проживают в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, сейчас выступают субъектами права, а ведь до 1993 г. они являлись лишь «объектом государственной заботы». Несомненно, это является достижением современного российского права. Обретая статус «субъекта права» жители северных регионов получают возможность реализации своих прав, свобод и законных интересов, а также могут воспользоваться государственной защитой своих нарушенных прав.
Согласно статье 2 Закона Российской Федерации от 19.02.1993 N 4520–1 «О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях» (далее по тексту — Закон о Северах): «перечень районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей для целей предоставления гарантий и компенсаций устанавливается Правительством Российской Федерации». Таким документом выступает Постановление Совета Министров СССР от 03.01.1983 № 12.
Система социальных гарантий и компенсаций жителям Крайнего Севера формируется в целях обеспечения благоприятных условий жизни, поддержания высокой производительности труда работающих граждан, предотвращения возможного переезда из северных регионов.
Льготы по компенсации стоимости проезда к месту отдыха, так называемые транспортные льготы, являются одной из самых востребованных и наиболее обсуждаемых льгот северян. Названные льготы являются также наибольшими в суммарном денежном выражении, что создает дополнительный интерес с точки зрения их научного изучения и анализа.
Предоставление выплаты на транспортные расходы до места отдыха и обратно является довольно распространенной во всем мире практикой. Сам правовой механизм предоставления компенсации стоимости проезда к месту отдыха установлен Законом РФ от 19.02.1993 № 4520–1 «О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях» (далее — Закон о Северах).
Законодательством Российской Федерации компенсация расходов стоимости проезда к месту отдыха предусмотрена для работников и пенсионеров. Названные виды компенсации имеют свои особенности и регулируются по отдельным условиям и правилам, устанавливаемым Законом о Северах и специально принятыми Постановлениями Правительства, закрепляющим правила предоставления компенсаций отдельным видам лиц. По определению законодателя, правом на компенсацию проезда к месту отдыха обладают как лица, работающие в организациях, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, так и неработающие пенсионеры. Таким образом, рассматриваемая гарантия предоставляется жителям Крайнего Севера без возрастных ограничений. Законодатель, понимая необходимость в предоставлении данной льготы, принимая во внимание острую потребность лиц всех возрастов в отдыхе один раз в два года в благоприятных климатических и социально-культурных условиях, предоставляет компенсацию как работникам и членам их семей (неработающие супруги, несовершеннолетние дети), так и пенсионерам.
Под правовой природой компенсации стоимости проезда следует понимать ее сущность, предназначение. Рассмотрим явления, без которых компенсация проезда невозможна. Во-первых, компенсация проезда к месту отдыха, предоставляемая государством для лиц, проживающих в северных регионах, раскрывается в категориях правовой и социальной защиты. Названный признак является объединяющим для всех установленных льгот, гарантий и компенсаций жителям районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей.
Попытаемся определить основополагающие, ключевые признаки анализируемой нами компенсации. С этой целью обратимся к определению понятия компенсационных выплат. Под ними понимаются «денежные выплаты, адресованные лицам, имеющим необходимость социальной помощи по происшествиям, никак не зависящим от воли получателя». В некоторых случаях законодатель прямо называет их таковыми, а в некоторых применяет иные термины, но предусматривает их компенсационный характер. Таким образом, встречаются термины «компенсационные выплаты», «денежные компенсации», «компенсация расходов». Компенсация не выступает само по себе «благом» для лиц, проживающих на северных территориях, а является условием, которое помогает достичь этих благ. Компенсации выступают условием реализации социального и правового статуса жителей северных местностей. Иначе говоря, анализируемые компенсации обеспечивают реализацию прав, свобод и законных интересов лиц, которые проживают в регионах, относящихся к Крайнему Северу. Было бы ошибочно утверждать, что компенсация стоимости проезда к месту отдыха (отпуска) способствует реализации только правового статуса. Предполагается, что компенсация проезда наравне с этим, способствует реализации социального статуса лиц, живущих к районам Крайнего Севера. По мнению многих ученых, компенсация стоимости проезда к месту отдыха является в большей степени мерой социальной поддержки и защиты.
Следует подчеркнуть, что социальный статус лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера порождает их особенный правовой статус. Трудовая деятельность лиц, работающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним районам, имеет свои особенности в связи с характером и условиями труда, а также проживанием в экстремальных природно-климатических условиях Севера. В связи с чем, трудовая деятельность указанной категории работников регулируется главой 50 Трудового кодекса Российской Федерации, Законом РФ от 19.02.1993 N 4520–1 «О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях». Государство принимает меры по судебной защите и реализации N прав и законных интересов граждан, которые проживают на северных местностях.
Нормативно-правовыми актами, регулирующими общественные отношения, связанные с компенсацией проезда к месту отдыха и обратно на территории Российской Федерации, лицам, проживающим в районах Крайнего Севера и приравненных к ним районам, выступают наравне с Трудовым кодексом Российской Федерации, Законом № 4520–1 «О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях», также Конституция Российской Федерации, Постановление Правительства № 176, Инструкция о порядке предоставления социальных гарантий и компенсаций лицам, работающим в районах Крайнего Севера и местностях, приравненных к районам Крайнего Севера, в соответствии с действующими нормативными актами, утвержденная Приказом Минтруда РСФСР от 22.11.1990 N 2 (в ред. Приказа Минтруда РСФСР от 11.07.91 N 77, с изм., внесенными решением Верховного Суда РФ от 05.11.1999 N ГКПИ 99–832, Определением Верховного Суда РФ от 23.12.2004 N КАС04–596, решениями Верховного Суда РФ от 07.06.2006 N ГКПИ06–526, от 03.08.2006 N ГКПИ06–823, от 10.06.2009 N ГКПИ09–536, от 12.04.2012 N АКПИ12–357), а также разъяснения Конституционного Суда РФ, содержащимися в Постановлении Конституционного Суда РФ от 09.02.2012 N 2-П. нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации, локальные нормативные акты, коллективные договоры и соглашения, которые устанавливают дополнительные гарантии и компенсации для рассматриваемой категории лиц и определяют порядок предоставления компенсаций и льгот.
Исходя из огромных территорий, на которых расположены районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности, можно с уверенностью утверждать, что роль и значение северных окраин для экономической, политической, социальной и правовой сфер государства будет только возрастать. А потому необходимо более детальное исследование и понимание рассматриваемого вопроса.
Литература:
- Конституция Российской Федерации: принята всенар. Голосованием 12 дек. 1993 г. (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФК, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // Собр. законодательства Рос. Федерации. — 2014. № 31. — Ст. 4398.
- Закон РФ от 19.02.1993 № 4520–1 (ред. от 16.10.2017) «О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях» // Российская газета N 73. — 1993.
- Федеральный закон от 28.12.2013 N 400-ФЗ (ред. от 19.12.2016) «О страховых пенсиях» // Российская газета N 6. — 2014.
- Федеральный закон от 15.12.2001 N 166-ФЗ (в ред. от 01.07.2017) «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации N 51, ст. 4831. — 2001.
- Постановление Правительства РФ от 01.04.2005 N 176 (в ред. от 08.12.2006) «Об утверждении Правил компенсации расходов на оплату стоимости проезда пенсионерам, являющимся получателями страховых пенсий по старости и по инвалидности и проживающим в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, к месту отдыха на территории Российской Федерации и обратно» // Российская газета N 70. — 2005.
- Приказ Минтруда РСФСР от 22.11.1990 N 2 (ред. от 11.07.1991, с изм. 01.12.2005) «Об утверждении Инструкции о порядке предоставления социальных гарантий и компенсаций лицам, работающим в районах Крайнего Севера и в местностях, приравненных к районам Крайнего Севера, в соответствии с действующими нормативными актами» // Официальный сайт Консультант Плюс — http: // www.consultant.ru
- Гинцбург Л. Я. Льготы работающим на Севере. — М., 1990. — С.16.
