Специализированные уполномоченные по правам человека в России



В статье поднимается вопрос о функционировании института специализированных уполномоченных в Российской Федерации.

Ключевые слова: уполномоченный по правам человека, уполномоченный по защите прав предпринимателей, муниципальные уполномоченные.

Одним из важнейших правовых механизмов в системе защиты прав человека во всех правовых системах мира по праву считается институт уполномоченного по правам человека. Существование института омбудсмена обусловлена необходимостью сдерживания зависимости человека от государства. По мнению некоторых ученых институт омбудсмена «…является ограничителем всевластия государства, инструментом контактирования государственных органов и гражданского общества, механизмом, восполняющим пробел, существующий в отношениях между государственной властью и населением, способствующим строительству демократического правового государства, развитию правосознания граждан и должностных лиц» [8, с. 4].

Одними из современных тенденций функционирования института уполномоченных по защите прав человека и гражданина (омбудсменов) являются расширение их функций и специализация. Изучение международного опыта института омбудсмена позволяет реципировать в российскую правовую систему специализированные виды уполномоченных по правам. К таковым относятся омбудсмены по защите прав предпринимателей, муниципальные омбудсмены и др.

Появление института уполномоченного по защите прав предпринимателей явилось своего рода новой вехой в моделировании отношений власти и бизнеса в Российской Федерации [10, с. 729]. Являясь инструментом самоограничения власти, данный институт представил собой не только дополнительную гарантию защиты конституционного права на предпринимательскую деятельность со стороны государства, но и стал площадкой для совместного обсуждения наиболее острых вопросов ведения бизнеса в стране.

Как отмечается в литературе, идея создания института бизнес-омбудсменов в нашей стране принадлежит Общероссийской общественной организации малого и среднего предпринимательства «Опора России», поставившей вопрос о необходимости введения должности уполномоченного по правам предпринимателей перед президентом Российской Федерации. Правовая основа института уполномоченного по защите прав предпринимателей начала формироваться в 2012 году, когда Указом Президента РФ от 22 июня 2012 г. № 879 была учреждена должность уполномоченного при президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей [3]. Через год, в мае 2013 г., был принят Федеральный закон № 78-ФЗ «Об уполномоченных по защите прав предпринимателей в Российской Федерации» (далее — Закон № 78-ФЗ), который определил правовое положение, основные задачи и компетенцию уполномоченного при президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей, а также установил право учреждения должности уполномоченного по защите прав предпринимателей в субъектах Российской Федерации с учетом положений федерального закона [2].

Федеральным законом императивно определен ряд полномочий региональных бизнес-омбудсменов и предусмотрены основы их взаимодействия с уполномоченным при Президенте РФ по защите прав предпринимателей (далее — уполномоченный при Президенте РФ). В частности, установлена обязанность региональных уполномоченных по окончании календарного года направлять федеральному бизнес-омбудсмену информацию (отчет) о своей деятельности с оценкой условий осуществления предпринимательской деятельности в субъекте Российской Федерации, а также предложениями по совершенствованию правового положения субъектов предпринимательской деятельности (ч. 6 ст. 10 Закона № 78-ФЗ).

Следует сказать, что в регионах процесс становления данного института начался раньше его легализации на федеральном уровне. На момент принятия закона в отдельных субъектах Российской Федерации уже существовали бизнес-омбудсмены (Ульяновская область, Республика Калмыкия, Псковская область и др.), причем не всегда их статус был установлен законодательно (Пермский край, Ставропольский край, Астраханская область, Волгоградская область и др.) [9, с. 27].

На сегодняшний день должность уполномоченного по защите прав предпринимателей учреждена во всех 85 субъектах Российской Федерации, в большинстве из которых функционирование бизнес-омбудсмена и его аппарата предусмотрено на постоянной профессиональной основе с выделением средств из регионального бюджета. Но есть и исключения: так, например, в Законах «Об Уполномоченном по защите прав предпринимателей в Ростовской области» [4], «Об уполномоченном по защите прав предпринимателей в Воронежской области» [5] содержится диспозитивная норма, в соответствии с которой губернатор при назначении уполномоченного на должность вправе самостоятельно принять решение о замещении данной государственной должности на постоянной профессиональной основе или на общественных началах.

Уполномоченный осуществляет свою деятельность в соответствии со следующими нормативными правовыми актами:

1. Конституция (Основной закон) Российской Федерации, провозглашающая право любого гражданина на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности;
2. Федеральный закон от 7 мая 2013 года № 78-ФЗ «Об уполномоченных по защите прав предпринимателей в Российской Федерации», определяющий основной круг прав, целей и обязанностей Уполномоченного;
3. Закон Волгоградской области 91-ОД от 10.07.2015 г. «Об уполномоченном по защите прав предпринимателей в Волгоградской области»;
4. Другие федеральные и региональные нормативно-правовые акты.

Должность уполномоченного по защите прав предпринимателей в Волгоградской области (далее — уполномоченный) учреждена в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и законных интересов субъектов предпринимательской деятельности, зарегистрированных на территории Волгоградской области, и субъектов предпринимательской деятельности, права и законные интересы которых были нарушены на территории Волгоградской области.

В целях реализации возложенных задач Уполномоченного по защите прав предпринимателей в Волгоградской области (далее — Уполномоченный) функционирует аппарат Уполномоченного, в состав которого входят руководитель аппарата и два главных специалиста. Аппарат Уполномоченного осуществляет юридическое, организационное, информационно-справочное, материально-техническое и иное обеспечение деятельности Уполномоченного.

Рис. 1. Аппарат Уполномоченного по защите прав предпринимателей в Волгоградской области

Институт Уполномоченного является одним из немногих государственных институтов, опирающихся на общественность, поэтому предпринимательское сообщество должно быть максимально задействовано и вовлечено в решение проблем, препятствующих деятельности бизнеса на сегодняшнем этапе экономического развития страны.

Рис. 2. Структура общественного института Уполномоченного по защите прав предпринимателей в Волгоградской области

«Общественная природа» института уполномоченных по защите прав предпринимателей проявляется еще и в том, что в его рамках функционирует многочисленная «армия» общественных помощников и омбудсменов, осуществляющих свою деятельность на безвозмездной основе. На уровне муниципальных районов, а также по направлениям предпринимательской деятельности совместно с региональными уполномоченными работают более 2 тысяч их общественных представителей [6]. На федеральном уровне уполномоченному при президенте РФ в настоящее время помогают 39 общественных омбудсменов: омбудсмен по защите малого и среднего предпринимательства, омбудсмен по защите инвестиций за рубежом, омбудсмен по антимонопольному законодательству, омбудсмен по развитию цифровой экономики, омбудсмен по защите прав предпринимателей в сфере регулирования торговой деятельности и др. [7].

Одной из осуществляемых в России государственно-правовых реформ в современных экономических условиях является формирование механизма защиты прав предпринимателей, в частности, развитие и совершенствование правозащитного института уполномоченного по защите прав предпринимателей. Институт уполномоченного по защите прав предпринимателей является дополнительной гарантией, обеспечивающей защиту и свободную реализацию прав субъектами предпринимательской деятельности, а также выступает проводником в диалоге предпринимателей и государства.

Основная задача института уполномоченного по защите прав предпринимателей, которая регламентируется Федеральным законом от 07.05.2013 № 78-ФЗ «Об уполномоченных по защите прав предпринимателей в Российской Федерации», а также Законом Волгоградской области от 10.07.2015 № 91-ОД «Об уполномоченном по защите прав предпринимателей в Волгоградской области», — это защита прав и законных интересов субъектов предпринимательской деятельности и содействие восстановлению их нарушенных прав и законных интересов. Данная задача реализуются бизнес-омбудсменом через рассмотрение обращений хозяйствующих субъектов, а также через выстроенную систему взаимоотношений Уполномоченного с бизнес-сообществом.

В адрес Уполномоченного по защите прав предпринимателей в Волгоградской области за период с 01.01.2018 г. по 31.12.2018 г. поступило 970 обращений.

Из общего количества обращений:

1) письменно поступило 287 обращений, из которых:

– в виде жалоб — 82,

– предложения — 8,

– заявления — 95;

– заявления, поступившие через общественные приемные Уполномоченного — 102.

На рассмотрение региональному Уполномоченному из аппарата Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей Б. Ю. Титова перенаправлены 10 письменных обращений, 277 — непосредственно поступили в адрес Уполномоченного по защите прав предпринимателей в Волгоградской области;

2) устно поступило 683 обращения, в том числе:

– в ходе личного приема Уполномоченного — 89 обращения;

– устные консультации и разъяснения Уполномоченного и сотрудников аппарата — 546;

– устные консультации, проведенные в общественных приемных — 48.

По сравнению с аналогичным периодом прошлого года число письменных жалоб выросло на 21,1 % (в 2017 году поступило 237 письменных жалоб), устных обращений (в том числе рассмотрение обращений в ходе личного приема Уполномоченного и устные консультации, проведенные в общественных приемных Уполномоченного) выросло на 47,8 % (в 2017 году поступило 462 устных обращения).

Если говорить в целом о работе с обращениями предпринимателей за 2018 год, то увеличение количества обращений в адрес Уполномоченного показало, что на сегодняшний день данный институт актуален и востребован предпринимательским сообществом. Текущая динамика показывает рост письменных и устных обращений на 38,8 % по сравнению с предыдущим годом (699 обращений, поступивших на рассмотрение Уполномоченному в 2017 году), что свидетельствует о росте уровня доверия к институту Уполномоченного в целом.

Рис. 3. Динамика обращений к Уполномоченному по защите прав предпринимателей в Волгоградской области за 2016–2018 годы

Если рассматривать количество обращений субъектов предпринимательской деятельности в разрезе организационно-правовых форм, то за 2018 год в адрес Уполномоченного по защите прав предпринимателей в Волгоградской области поступили обращения:

– от индивидуальных предпринимателей — 540 обращений (55,7 % от общего количества обращений);

– от представителей юридических лиц — 392 обращения (40,4 % от общего количества);

– от лиц, не являющихся субъектами предпринимательской деятельности — 38 обращений (3,9 % от общего количества).

Из общего количества обращений, поступивших в адрес Уполномоченного, можно разделить обращения:

– административно-правового характера — таких жалоб в отчетном году было абсолютное большинство — 943 обращения (97,2 % от общего количество обратившихся);

– уголовно-правового характера — 27 обращений (2,8 % от общего количества обращений).

Специфика обращений в адрес Уполномоченного по защите прав предпринимателей в Волгоградской области от хозяйствующих субъектов по сравнению с предыдущими годами кардинально не изменилась. В большинстве случаев обращения от предпринимателей касались вопросов, связанных с:

– земельно-имущественными и арендными отношениями;

– правомерностью проведения контрольно-надзорных мероприятий;

– неправомерными действиями/бездействием органов власти, а также правоохранительными органами;

– вопросами налоговых правоотношений;

– исполнением сторонами муниципальных и государственных контрактов;

– вопросами в сфере торговой деятельности, в том числе по размещению нестационарных торговых объектов на территории региона и другие.

По каждому поступающему в адрес Уполномоченного по защите прав предпринимателей в Волгоградской области обращению проводятся необходимые мероприятия с целью проверки изложенных фактов, а также, в случае необходимости, делаются соответствующие запросы в органы государственной власти или органы местного самоуправления, контрольно-надзорные органы с целью получения необходимой информации и проверки законности и обоснованности доводов заявителей.

Во время личных приемов Уполномоченный дает рекомендации и разъяснения по существу вопроса. По некоторым обращениям заявителям предлагается составить письменную жалобу на имя Уполномоченного, приложив необходимые документы, для проведения дальнейшей работы и направления запросов в компетентные органы по существу обращения.

По тематике обращений хозяйствующих субъектов в адрес Уполномоченного по защите прав предпринимателей в Волгоградской области представлены диаграммы в разрезе категорий вопросов, с которыми устно и письменно обращались предприниматели к Уполномоченному в течение 2018 года.

Результаты анализа обращений (письменных и устных жалоб, заявлений и предложений от хозяйствующих субъектов, обращений в ходе личного приема Уполномоченного и консультаций в пунктах приема обращений) показывают следующее, что за 2018 год наиболее проблемными моментами для предпринимателей стали:

– «Торговля, в том числе нестационарная торговля» (36 % от общего количества принятых в работу обращений);

– «Земельно-имущественные, арендные отношения» (16,3 % от общего количества обращений);

– «Контрольно-надзорная деятельность» (10,7 % от общего количества обращений);

– «Налоговое законодательство» (9,9 % от общего количества обращений);

– «Бездействие/неправомерные действия органов власти» (7,4 % от общего количества).

Рис. 4. Структура обращений за 2018 год

На протяжении многих лет в Российской Федерации одной из главных сфер создания и функционирования малого и среднего предпринимательства является торговля. С каждым годом количество субъектов данного вида предпринимательской деятельности растет. Предпринимательство играет огромную роль в торговле. Оно оказывает положительный эффект не только на эту сферу, но и на экономику страны в целом, организовываются дополнительные рабочие места, увеличивается производительность, формируется дополнительный доход государству за счет налогов и инвестиций.

Уникальной особенностью института уполномоченных по защите прав предпринимателей является опора на гражданское общество в лице представителей предпринимательского, юридического и экспертного сообществ, которые не только участвуют в деятельности консультативных советов, но и вовлечены в процедуры работы с обращениями. Кроме того, бизнес-омбудсмены ведут активную общественно-политическую жизнь, участвуют в различных мероприятиях и конференциях, проводят совещания, семинары, а также ведут просветительскую работу среди предпринимателей. Деятельность уполномоченных и связанных с ними общественных структур является открытой и отражается на соответствующих интернет-сайтах. Все это создает необходимый общественный резонанс проблеме защиты прав предпринимателей, повышает авторитет бизнес-омбудсменов в отношениях с органами государственной и муниципальной власти.

Тем не менее нельзя не сказать, что ежегодные доклады Уполномоченного при Президенте РФ, являющиеся квинтэссенцией всего комплекса работ, осуществленных бизнес-омбудсменами, по своему содержанию не вполне соответствуют высокому уровню данного института. К сожалению, в этих документах можно наблюдать манипулирование статистическими данными и не вполне корректное представление информации. Так, например, в части Доклада 2017 года, касающейся проблемы уголовного преследования предпринимателей, приводится информация о 5 млн нарушений, допущенных в ходе досудебного производства органами дознания и следствия, выявленных в 2016 году Генеральной прокуратурой РФ, без какого-либо уточнения этой цифры в отношении субъектов предпринимательской деятельности. А ведь именно эти сведения должны быть главным аргументом в разговорах о существовании «уголовного пресса» над бизнесом в нашей стране, а не большое количество возбужденных уголовных дел и низкий процент оправдательных приговоров. Кроме того, в Докладе могла бы быть отражена статистика обработки обращений предпринимателей к бизнес-омбудсменам, характеризующая ситуацию в этом ракурсе. Однако доклады Уполномоченного при Президенте РФ не показывают даже общей картины о количестве подтвержденных правонарушений из числа жалоб предпринимателей. Полагаем, что этот недочет необходимо исправить и включить в доклады не только информацию о количестве поступивших и «отработанных» обращений, но и более детальные сведения о результатах этой «отработки»: какое количество из заявленных правонарушений подтверждено правовой экспертизой; сколько из них удалось урегулировать в добровольном порядке, а сколько потребовало административного или судебного вмешательства; точное количество обращений, по которым удалось осуществить восстановление в правах, и их регионально-предметное распределение. Такая информация позволит не только составить представление о ситуации с правами предпринимателей в России и ее регионах, но и осуществить оценку эффективности функционирования института бизнес-омбудсменов в части работы с жалобами.

Литература:

1. Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. (в ред. от 27 июля 2014 г.) // РГ. — 25 декабря 1993 г.; Собрание законодательства РФ. — 2014. — № 31. — Ст. 4398.
2. Об уполномоченных по защите прав предпринимателей в Российской Федерации: Федеральный закон от 07.05.2013 № 78-ФЗ // СЗ РФ. 2013. № 19. Ст. 2305.
3. Об Уполномоченном при Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей: Указ Президента Российской Федерации от 22.06.2012 № 879 // Офиц. интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 25.06.2019).
4. Об Уполномоченном по защите прав предпринимателей в Ростовской области: Закон Ростовской области от 30.07.2013 № 1146-ЗС (в ред. от 01.03.2017 № 1026-ЗС) // Наше время. 2013. № 394–395.
5. Об уполномоченном по защите прав предпринимателей в Воронежской области: Закон Воронежской области от 27.05.2014 № 61-ОЗ (в ред. от 5.06.2015) // СПС «Кодекс». URL: http://docs.cntd.ru/document/412307679 (дата обращения: 05.04.2019).
6. Доклад Президенту Российской Федерации // Уполномоченный при Президенте РФ по защите прав предпринимателей. Официальный сайт. URL: http://doklad.ombudsmanbiz.ru (дата обращения: 01.04.2019).
7. Уполномоченный при Президенте РФ по защите прав предпринимателей. Официальный сайт. URL: http://ombudsmanbiz.ru (дата обращения: 08.04.2019).
8. Бегаева А. А. Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации. Дисс. …к.ю.н., 2004. С.4.
9. Кирилловых А. А. Уполномоченный по правам предпринимателей: основы правового статуса в системе правозащитных институтов // Законодательство и экономика. 2013. № 11. С. 26–34.
10. Фадеева В. А. Институт уполномоченного по защите прав предпринимателей в РФ // Изв. Сарат. ун-та. Нов. сер. Сер. Экономика. Управление. Право. 2013. № 4–2. С. 729–734.