В рамках статьи исследуется современная система государственной службы. В настоящее время данная система характеризуется значительным количеством проблем. Необходимо искать пути по усовершенствованию данной системы.
Ключевые слова: государственная служба, госаппарат, несовершенство государственного управления.
The article examines the modern system of public service. Currently, this system is characterized by a significant number of problems. It is necessary to look for ways to improve this system.
Keywords: civil service, state apparatus, imperfection of public administration.
В целях выявления основных правовых и организационных проблем института государственной службы в Российской Федерации целесообразным представляется проведение анализа результатов реформы государственной службы в Российской Федерации. Вопросы реформирования государственной службы в Российской Федерации были достаточно проработаны еще до принятия Концепции реформирования государственной службы в 2001 году [4].
Однако научному сообществу не удалось оказать решающего влияния на эффективность реализации программы реформирования государственной службы в 2003–2005 годах. Тот факт, что часть поставленных перед программой задач так и не была решена, послужил сперва предпосылкой продления ее реализации с 2005 до 2007 года, принятия новой федеральной программы, рассчитанной на сроки с 2009 по 2013 годы, а в дальнейшем Указа Президента Российской Федерации «Об Основных направлениях развития государственной гражданской службы Российской Федерации на 2016–2018 годы».
В период с 2009 по 2011 годы в России был опубликован ряд работ публицистического и монографического характера, в которых в качестве наиболее актуальных вопросов реформирования государственной службы выделялись противодействие коррупции, реализация административной реформы, внедрение в практику государственной службы современных информационно-телекоммуникационных технологий. В дальнейшем вектор внимания научного сообщества сместился на проведение реформ военной и правоохранительной службы, в то время как внимание к реформе гражданской службы снизилось.
Следует отметить также тенденцию к чрезмерному контролю над управлением реформой государственной службы. Помимо этого, имеет место необходимость построения вертикальной модели управления для имплементации новых технологий в институт государственной службы и перехода от теорий и нормативных актов к практической реализации их положений. При этом отмечается негативный характер тенденции к сосредоточению на завершающей стадии реализации программы всех полномочий в руках малого количества лиц из управляющего аппарата со сведением функции экспертного сообщества к разработке рекомендаций, не носящих обязательного характера [3].
А. И. Турчинов определяет современный этап развития института государственной службы как эволюционный, указывая, что в ходе него закрепляются достигнутые в середине 2000х гг. результаты. К числу ключевых проблем данного этапа ученый относит:
– недостаточный уровень теоретической проработки реформы;
– отсутствие эффективной системы управления государственной службой;
– низкий уровень информационного обеспечения и отсутствие учета общественного мнения;
– децентрализацию задач реформы и развития института государственной службы;
– неудовлетворительное нормативно-правовое и кадровое обеспечение;
– некритическое отношение к зарубежному опыту;
– жесткую зависимость от политической обстановки.
Помимо этого, проблемам института государственной службы следует признать также отсутствие подготовленного кадрового состава государственных служащих, неполноту реализации потенциала правовых актов и несоответствие между объективной потребностью в управляемости системы государственной службы и фактическим отсутствием системы управления ею.
На сегодняшний день существуют как минимум четыре модели организации управления государственной службой на уровне субъектов Российской Федерации:
– орган управления осуществляет свою деятельность при главе исполнительной власти субъекта. Примером может служить Совет при главе администрации Рязанской области по вопросам государственной службы;
– орган управления включается в структуру органов исполнительной власти субъекта РФ. В качестве примера может быть приведен Комитет по делам государственной службы Омской области;
– орган управления включен в аппарат высшего должностного лица субъекта как структурное подразделение. В качестве примеров могут быть приведены Департамент по делам государственных служащих при Президенте республики Татарстан и Управление государственной службы и кадров Правительства Москвы;
– формирование органа управления осуществляется всеми ветвями власти на паритетных началах. Данная модель существует в республике Хакасия при организации Совета по вопросам государственной службы.
Таким образом управление государственной службой носит децентрализованный характер и осуществляется на уровне кадровых служб органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, фактически — единолично руководителями указанных органов, в силу чего кадровая политика в сфере исполнительной власти вплоть до настоящего времени носит отчетливо выраженный ведомственный характер. Реализация определенных мер по реформированию института государственной службы осуществляется, как правило, на основании инициативы Президента РФ [2].
Иными словами, вместо целостной кадровой политики имеет место точечное воздействие, которое не позволяет обеспечить как открытости реформирования, так и его плановости. Фактически решения в сфере кадровой политики принимаются руководителями отдельных органов исполнительной власти. При этом, несмотря на формальную независимость региональных органов исполнительной власти, федеральная власть оказывает на них фактическое влияние через систему межбюджетных трансфертов, что отмечается многими исследователями.
Таким образом, несмотря на существование вертикали власти, отсутствует вертикаль кадров, в силу чего кадровая политика и приобретает свойственный ей ведомственный характер. Общественно значимая цель при этом подменяется ведомственными интересами.
При этом непосредственно государственные служащие также обращают внимание на отсутствие критериев оценки их деятельности и соответствия уровня деловых качеств и профессиональной компетенции государственного служащего занимаемой должности. Таким образом, формальный характер показателей эффективности не способен оказать существенного влияния на эффективность деятельности государственного служащего даже при условии их нормативного закрепления.
Важным для государственной службы показателем является качественный состав трудовых ресурсов. Ряд авторов отмечает, что преобладающими мотивами для поступления граждан на государственную службу выступают факторы стабильности, социальных гарантий, материальные факторы. Указанные обстоятельства следует считать важной предпосылкой к совершению государственными служащими коррупционных правонарушений. При этом снижение среднего возраста государственных служащих не оказывает существенного влияния на эффективность государственной службы, поскольку определяющим фактором выступает не столько возраст государственного гражданского служащего, сколько его компетентность и мотивация.
Так, Г. А. Борщевский, основываясь на результатах проведенного среди студентов высшего учебного заведения опроса, констатирует, что только 6 % обучающихся по направлению государственного и муниципального управления готовы приступить к работе по профилю после завершения учебы [2].
Отличия ожиданий от фактической обстановки служат причиной утраты интереса к государственной службе у студентов уже в процессе учебы. В результате приблизительно к 4 курсу в структуре мотивации карьерные установки преобладают над некарьерными, а материальная мотивация существенно превышает нематериальную. При этом 18 % опрошенных к концу обучения не смогли определиться с профессиональной деятельностью, в силу чего намерены продолжать обучение. Указанные обстоятельства служат причиной отмечаемого представителями нанимателя неудовлетворительного уровня подготовки выпускников, в силу чего предпочтение при заключении служебного контракта отдается кадровому составу, обладающему профессиональным опытом даже при условии отсутствия профильного образования. Вместе с тем результаты профильного образования практически не учитываются при служебном продвижении государственных служащих.
Показатель количества государственных служащих, прошедших обучение в соответствии с государственным заказом на профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку, в том числе за пределами Российской Федерации, к 2013 году должен был составить не менее 200 % от значения базового года, однако достигнут также не был в виду тенденции к снижению количества проходящих обучение государственных служащих. Так, в соответствии с официальными сведениями Росстата, за 2007 год дополнительное образование получили всего 27 % федеральных государственных служащих только 11.8 % государственных служащих субъектов РФ. В 2008 году указанные показатели снизились соответственно до 25.3 % и 12.5 %, в 2009 году составили 21.6 % и 9.1 % соответственно, а в 2010 году — 20.3 % и 15 % соответственно.
Причиной указанной тенденции следует признать уже отмеченное отсутствие взаимосвязи между прохождением государственными служащими обучения и повышением уровня оплаты труда и служебным продвижением [1]. Кроме того, на сегодняшний день в законодательстве не предусмотрена ответственность за необеспечение своевременного обучения государственных служащих, что также служит фактором снижения интереса в подобных программах.
В соответствии с изложенным становится возможной формулировка следующих выводов.
Чрезмерная степень абстракции и декларативный характер программ реформирования государственной службы в период с 2009 по 2018 годы совокупности с отсутствием согласования положений программы с иными документами программно-целевого характера и отсутствием механизма ее реализации является причиной отсутствия отчетов о реализации программы от всех ее исполнителей, за исключением Министерства образования и науки. Тем не менее, даже отчеты указанного органа позволяют констатировать неэффективность программы.
Традиционная модель управления, основанная на противопоставлении государства и граждан как управляющих и управляемых, себя полностью исчерпала. Необходима интеграция госслужбы и общества, повышение ее открытости для контроля, пересмотр принципов формирования кадров.
Реформирование государственной гражданской службы должно быть направлено на качественное улучшение кадрового потенциала гражданской службы, которое позволит успешно решать актуальные задачи государственного и общественного развития.
Требуется расширение участия представителей гражданского общества в составе конкурсных и аттестационных комиссий, в том числе за счет включения в их составы представителей общественного совета при государственных органах.
Представляется необходимым внедрение системы комплексной оценки деятельности гражданских служащих, разработка на ее основе особого порядка оплаты труда гражданских служащих в зависимости от достижения показателей результативности служебной деятельности.
Подлежит изменению система дополнительного профессионального образования гражданских служащих в соответствии с актуальными направлениями и задачами повышения эффективности государственного управления.
Литература:
- Василевич, С. Г. Государственное управление. Проблемы и пути повышения эффективности. Монография / С. Г. Василевич. — М.: Юнити, 2019. — 544 c.
- Мельков, С. А. Государственное и муниципальное управление. Введение в специальность. Конспект лекций: Учебное пособие / С. А. Мельков, А. Н. Перенджиев, О. Н. Забузов. — М.: КноРус, 2018. — 294 c.
- Чистобородов, И. Г. Государственное управление избирательным процессом в Российской Федерации. Опыт комплексного исследования. Монография / И. Г. Чистобородов. — М.: Юнити, 2018. — 192 c.
- Яновский, В. В. Государственное и муниципальное управление. введение в специальность (для бакалавров) / В. В. Яновский, С. А. Кирсанов. — М.: КноРус, 2018. — 352 c.
