С момента принятия Всеобщей декларации прав человека отношение к международным нормам в данной сфере в СССР и России менялось неоднократно. В соответствии с этим национальное законодательство и правоприменительная практика также претерпевали изменения. Данное исследование отвечает на вопросы о том, какие периоды можно выделить в этом процессе и какое значение имеет тот факт, что положения основных прав и свобод человека фактически были имплементированы во внутреннее законодательство России посредством включения их в текст Конституции 1993 г.
Ключевые слова: права человека, Конституция, имплементация.
Всеобщая декларация прав человека была принята более 70 лет назад, и ее значение, как и значение других международных документов, устанавливающих нормы прав и свобод человека, не оставалось на протяжении этого периода неизменным для России. Трансформация общественно-политической системы, изменение основополагающих властных институтов приводили к пересмотру роли и места прав человека в национальном законодательстве и правоприменительной практике.
Целью настоящей статьи является выделение основных периодов в отношении политических лидеров к международным нормам в сфере прав человека, рассмотрение их специфики и причин, под воздействием которых трансформировалось значение данных норм для российского законодательства. Еще одной задачей является рассмотрение вопроса об имплементации этих норм во внутреннее право посредством включения их в текст Конституции и, в дальнейшем, принятия ряда раскрывающих их содержание федеральных законов.
Данная проблема была рассмотрена на материале Конституций 1936, 1977, 1993 гг., Всеобщей декларации прав человека, Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах, Международного пакта о гражданских и политических правах, Хельсинских соглашений, Постановления Конституционного суда РФ от 14 июля 2015 г. и ряда других документов.
Исследование охватывает период с 1947 г., когда СССР, приняв участие в разработке концепции прав человека ООН, оказался вовлечен в дискурс об их сущности и правоприменении, до 2019 г.
Тема данного исследования представляет значительный интерес, поскольку оно позволяет прояснить отличия между отношением советских, а впоследствии и российских политиков в различные периоды к международным нормам в области прав человека, объясняет, под воздействием каких факторов оно изменялось, а также отвечает на вопрос о причинах важности имплементации международных норм в национальное законодательство.
Если детально рассматривать отношение советских и российских политиков к международным нормам, накладывающим на них обязательства по соблюдению прав человека, то можно выделить два основных периода, каждый из которых характеризовался рядом особенностей. Первый период начался в 1947 г. с дискуссии о положениях Всеобщей декларации прав человека и продолжался в течение четырех десятилетий до 1990 г. Начало второго период отмечено политическим противостоянием между Горбачевым и Ельциным, в котором определяющую роль играл мобилизованный электорат. Возможность его мобилизовать во многом зависела от способности политических лидеров продемонстрировать неравнодушие к правам и свободам граждан, таким образом противопоставив себя политикам советского периода. В 1993 г. произошло ключевое событие: была принята Конституция, построенная на иных принципах, нежели советские. Второй период можно условно разделить на два подпериода: первый из них начался в 1990 г. и закончился в 2015 г., когда в конституционном праве России произошли изменения, связанные с трактовкой соотношения национального и международного права. Второй подпериод берет начало с момента выхода Постановления Конституционного суда РФ от 14 июля 2015 г. и продолжается до настоящего момента.
Специфика первого периода была во многом связана с трактовкой советскими властями прав человека как прав на социальные блага, в то время как права на свободу слова, митингов, союзов, собраний и т. д. не являлись всеобщими и могли изыматься в том случае, если государство сочтет их наносящими ущерб социалистической революции. Как следствие, когда в 1947–1948 гг. СССР принимал участие в разработке Всеобщей декларации прав человека, на практике оно во многом сводилось к отклонению предложений западных стран и выдвижению своего взгляда на сущность прав и свобод, который проявлялся в соответствии с концепцией Сталина о невозможности существования “личной свободы у безработного, который ходит голодным и не находит применения своего труда” [1]. Поскольку в итоге была принята трактовка прав человека, отвечавшая в большей степени пониманию их западными странами, нежели СССР, советская делегация воздержалась от голосования, а положения Декларации не оказали никакого влияния ни на жизнь граждан, ни на внутреннее правовое поле Советского союза. Ее текст не публиковался в открытых источниках и был доступен только специалистам.
Аналогичная ситуация произошла с Международным пактом об экономических, социальных и культурных правах и Международным пактом о гражданских и политических правах, подписанными СССР в 1966 г. Несмотря на то, что после их ратификации в 1976 г. в следующем году была принята Конституция, содержавшая ряд новых положений, тем не менее, расширение списка прав и свобод не было существенным, а само их законодательное закрепление являлось исключительно декларативным.
В целом, участие СССР в разработке данных документов воспринималось им как нежелательная необходимость в обмен на возможность участвовать в деятельности ООН, в частности, Совета безопасности, и через нее продвигать свои интересы. Аналогичная ситуация произошла в 1975 г. в момент подписания Хельсинкских соглашений. СССР фактически согласился принять на себя обязательства в области человеческого измерения в обмен на признание Западом послевоенных границ, определенных в ходе Ялтинского соглашения. Хотя по условиям договора он должен был открыто опубликовать заключительный акт, и это было сделано, а ряд принципов в этой сфере вошел в Конституцию 1977 г., де факто это не повлияло на политику властей в отношении прав человека, а попытки иностранных государств указать на несоблюдение принятых норм воспринимались как нравоучения и вмешательство во внутренние дела.
В период СССР дискуссия по поводу сущности прав и свобод человека в кругах юристов и политологов была ограничена как ввиду отсутствия правоприменительной практики в этой сфере в стране, так и ограничения доступа к данным о зарубежном опыте. Кроме того, в соответствии с советской правовой традицией национальное право рассматривалось исключительно в отрыве от международного. Отдельные попытки осмысления предпринимались диссидентами, но они оставались разрозненными и не могли повлиять на дискурс в целом. Следствием стало то, что в СССР и, прежде всего, в его гражданском обществе, фактически не было сформировано собственное представление о правах человека, которое преломлялось бы с учетом национального опыта и воспринималось бы как нечто реально действующее и имеющее прямое отношение к жизни общества, а не абстрактный набор правил.
В начале 90-х гг. эта проблема встала перед создателями проектов конституции. За предшествующие десятилетия собственное представление о правах человека так и не было наработано, кроме того, формулировки прав человека, перечисленные, например, во Всеобщей декларации прав человека, успели устояться в международной практике. Как следствие, включение ранее созданных международных норм в правовую систему России с добавлением отдельных пунктов было путем наименьшего сопротивления. Из этого проистекает, например, схожесть статей, в которых раскрываются права человека, в проектах конституции от Конституционной комиссии Съезда народных депутатов РФ 1993 г. и Конституционного совещания: несмотря на то, что в тот период широко обсуждался перечень прав и свобод, который подлежал закреплению в основном законе страны, в политической повестке в первую очередь стояло обсуждение соотношения полномочий президента и парламента, а права человека не казались законодателям вопросом первостепенной важности.
Тем не менее, к тому времени в стране сформировалась высокая гражданская активность, продолжал расти запрос на общественные институты, а политическая система впервые приобрела черты конкурентной. В новых условиях отказ от включения прав человека в текст Конституции вызвал бы значительные общественные волнения, кроме того, открытая поддержка демократических принципов обеспечивала легитимность политическим лидерам.
В гражданском обществе в тот период сложилось восприятие о законодательном закреплении прав и свобод человека, подкрепленных соответствующей правоприменительной практикой, как об основополагающем элементе демократического государства. После того, как в ноябре-декабре 1990 г. проект конституции, созданный Конституционной комиссией, был опубликован в центральных и местных изданиях общим тиражом около 40 млн экземпляров, в обществе началась активная дискуссия, а комиссии поступило огромное число предложений по совершенствованию проекта от частных лиц, общественных объединений, вузов, государственных организаций и др. Общественная поддержка положений, закреплявших правовые гарантии, была столь велика, что Конституционная комиссия была вынуждена расширить их список. Олег Германович Румянцев, один из создателей российской Конституции, отмечал, что изначально данный проект содержал 152 части 61 статьи, посвященные индивидуальным и коллективным правам и свободам, в то время как впоследствии этот перечень был существенно сокращен, и в итоговый вариант Конституции РФ вошло 113 частей 48 статей [2].
Конкурентность политической системы 1990–1993 гг. (и, как следствие, множественность проектов конституции, предлагаемых противоборствующими сторонами), открытое обсуждение и возможность для общества вносить предложения, которые рассматривались и впоследствии служили основой для корректировок, были не единственными отличиями от условий принятия Конституций советского периода. Главным отличием, на наш взгляд, являлось несовпадение прав человека, декларируемых более ранними Конституциями, и правоприменительной практики, а также то, что содержание соответствующих положений Конституции не было раскрыто на уровне законодательных норм СССР. Так, например, статья 125 Конституции 1936 г. [3] закрепляет гарантии гражданам СССР на свободу слова, печати, собраний и митингов, уличных шествий и демонстраций “в целях укрепления социалистического строя”. В данном примере у законодателя отсутствует понимание о правах человека как о самостоятельной ценности, даже в случае их реализации они являются исключительно методом укрепления идеологии и государственности. Помимо этого, средства, предоставляемые СССР для осуществления данных прав, сводятся не к организации независимой судебной системы, которая способствовала бы защите данных прав в случае их нарушения государством, а к предоставлению “трудящимся и их организациям типографий, запасов бумаги, общественных зданий, улиц, средств связи и других материальных условий, необходимых для их осуществления”. Также в СССР не было принято законов, которые раскрывали бы содержание, методы реализации и формы ограничения данной статьи. Кроме того, данные положения существенно расходились с правоприменительной практикой, имевшей место в период СССР. Аналогичным образом ситуация обстояла с Конституцией 1977 г. [4], принятой в том числе под влиянием Хельсинских соглашений и вступивших в силу в 1976 г. пактов ООН. Статья 49 закрепляла право каждого гражданина СССР вносить в государственные органы предложения об улучшении их деятельности и критиковать недостатки в их работе. Та же статья утверждала, что “преследование за критику запрещается. Лица, преследующие за критику, привлекаются к ответственности”. На практике же даже после 1977 г. открытая критика деятельности любых государственных органов, зачастую воспринимавшаяся как критика государственного строя, была едва ли осуществима без последствий в виде лишения свободы. Статья 51 декларировала право граждан “объединяться в общественные организации, способствующие развитию политической активности и самодеятельности, удовлетворению их многообразных интересов”, однако данное право могло быть реализовано, если оно осуществлялось “в соответствии с целями коммунистического строительства”. При этом в отношении этих статей, а также ряда других, появившихся только в Конституции 1977 г., не было принято законодательных актов, которые раскрывали бы содержание и ограничения данных прав.
Таким образом, международные нормы прав человека были инкорпорированы в Конституцию 1977 г., однако не нашли отражение во внутреннем законодательстве и правоприменительной практике. В отличие от этого, механизм правового регулирования статей Конституции 1993 г. был создан посредством принятия ряда федеральных законов, например, “Об информации” [5] и “Об общественных объединениях” (1995 г.) [6], где раскрывались содержание прав человека, их реализация, цели и формы ограничения. Если проанализировать практику, то становится очевидно, что она также согласовалась с положениями Конституции и данными законами: так, например, в 90-е гг. наблюдалось значительное увеличение числа различных общественных объединений, деятельность которых осуществлялась беспрепятственно.
Согласно одному из определений [7], имплементация -это исполнение государством международно-правовых норм путем их включения в национальную правовую систему, фактическая реализация международных обязательств на внутригосударственном уровне. Нам представляется обоснованным рассмотрение процесса включения общепризнанных международных норм в Конституцию, создания национального законодательства, раскрывающего ее положения, и дополнения их правоприменительной практикой, соответствующей данным нормам, как одной из форм имплементации. Возможен другой подход, в соответствии с которым нормы Всеобщей декларации прав человека являются самоисполнимыми и, поскольку СССР принимал непосредственное участие в ее разработке и принятии, не нуждаются в дополнительном закреплении посредством внутреннего законодательства. Тем не менее, несмотря на это, на практике суды крайне редко обосновывают свои решения общепринятыми международными нормами, формулировки которых не нашли прямого отражения в национальном законодательстве.
Данный вопрос становится все более актуальным, поскольку за прошедшее десятилетие в среде российских юристов возросло число дискуссий о соотношении международного и внутреннего права. Обсуждение стало наиболее активным после выхода постановления ЕСПЧ по делу “Константин Маркин против России” [8] об отказе мужчинам-военнослужащим в отпуске по уходу за ребенком, которое содержало в себе критику аргументов, выдвинутых Конституционным судом РФ. В частности, В. Д. Зорькин, председатель Конституционного суда, полагал, что “лучшее знание национальными властями своего общества и его потребностей означает, что эти власти в принципе занимают приоритетное положение, в отличие от международных судов, для оценки того, в чем состоит публичный интерес. … Когда те или иные решения Страсбургского суда сомнительны с точки зрения сути самой Европейской конвенции о правах человека и тем более прямым образом затрагивают национальный суверенитет, основополагающие конституционные принципы, Россия вправе выработать защитный механизм от таких решений. Именно через призму Конституции должна решаться и проблема соотношения постановлений КС и ЕСПЧ” [9]. В ответ на решение, вынесенное ЕСПЧ, в 2011 г. Государственная дума РФ предложила внести изменения в УПК и АПК. Согласно данному проекту, в случае признания ЕСПЧ того или иного российского закона не соответствующим нормам Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод их должен повторно рассмотреть Конституционный суд РФ. В том случае, если он будет признан не противоречащим Конституции, его пересмотр не потребуется. Данный законопроект был отклонен, однако в июле 2015 г. Конституционный суд РФ вынес постановление, согласно которому Россия вправе не исполнять решения ЕСПЧ в том случае, если они не соответствуют конституционным нормам. В декабре того же года постановление было дополнено принятыми поправками к Закону о Конституционном суде РФ [10].
Эта ситуация иллюстрирует важность имплементации международных норм в национальное законодательство: в том случае, если законодатель расценивает внутреннее право как превалирующее, нормы международного права могут не учитываться либо учитываться избирательно.
Таким образом, начиная с момента принятия Всеобщей декларации прав человека в отношении связанных с ними международных норм можно выделить два периода: советский, длившийся до начала открытого противостояния среди политических элит, и российский, который можно условно разделить на два: период институционализации, для которого было характерно восприятие международных норм как доминирующих, и период сложившегося российского права, начавшийся около 2010 г., когда мнение о том, что соотношение внутреннего и международного права должно трактоваться в пользу первого, стало преобладать. У каждого из данных периодов были свои особенности. Для СССР было характерно восприятие прав человека как социальных благ, и международные нормы, выходившие за рамки этого определения, расценивались как внешние (“навязанные Западом”) и, следовательно, не могущие оказывать воздействие на советское право. Хотя под влиянием подписанных и ратифицированных международных документов в Конституцию были внесены отдельные положения, тем не менее, они оставались исключительно декларативными. Период институционализации отличался активной деятельностью гражданского общества и переходом к политической конкуренции, связанной с борьбой за электорат, что обусловило значительное влияние общества на положения Конституции о правах и свободах человека. Поддержка масс, а также тот факт, что за предыдущие десятилетия российскими юристами не было выработано собственного представления о концепции прав человека, обусловили то, что международные нормы в этой сфере стали восприниматься как превалирующие и служащие образцом для совершенствования национального законодательства. Для текущего периода характерно относительно устоявшееся право и представление на уровне политических элит о главенствующей роли внутреннего законодательства в том случае, если отдельные его положения противоречат международным нормам.
В этих условиях особенно важным является то, что Конституция, принятая в 1993 г., де факто имплементировала целый ряд основополагающих норм в данной сфере и, таким образом, способствовала разработке федеральных законов, подробно раскрывающих их содержание, формы реализации и ограничения.
Литература:
- С. Белкина. К 80-летию Сталинской Конституции. — Революционный коммунистический союз молодежи. — 2016.
- Румянцев О. Г. Гражданское общество в структуре современной конституции. — 2005.
- Конституция СССР 1936 г.
- Конституция СССР 1977 г.
- Федеральный закон «Об информации, информатизации и защите информации» от 20.02.1995 N 24-ФЗ
- Федеральный закон «Об общественных объединениях» от 19.05.1995 N 82-ФЗ
- Желдыбина Татьяна Анатольевна. Имплементация как правовой институт // Вестник Института законодательства и правовой информации Республики Казахстан. — 2014. — № 2 (34).
- Постановление ЕСПЧ по делу “Константин Маркин против России” от 7 октября 2010 года. Режим доступа: https://roseurosud.org/r/st-14/postanovlenie-espch-konstantin-markin-protiv-rossii
- Зорькин В. Д. Предел уступчивости // Российская газета. — 2010. — № 246(5325).
10. Федеральный конституционный закон от 14.12.2015 N 7-ФКЗ «О внесении изменений в Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации»
