В статье рассматриваются вопросы ограничения права на доступ к информации. Автором проанализированы основные элементы механизма ограничения данного конституционного права, а также выделены две группы рисков его чрезмерного ограничения, которые в будущем могут привести к негативным последствиям, опасным для общества и государства.
Ключевые слова: ограничение права, механизм ограничения права, общедоступная информация, информация ограниченного доступа, риски.
В современном обществе информация становится одним из ключевых объектов, определяющих общую направленность общественного развития. С каждым годом наша страна приобретает новые черты информационного общества, граждане активно вступают в различные информационные правоотношения, массовая информатизация затрагивает практически все сферы жизнедеятельности людей. В таких условиях крайне важными становятся вопросы реализации права граждан на доступ к информации.
Это право с уверенностью можно назвать одним из основополагающих. Прежде всего, это проявляется в том, что оно является общепризнанным. Согласно статье 10 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, право на свободное получение и распространение информации без какого-либо вмешательства и независимо от границ государств является составным элементом права граждан на свободное выражение своего мнения. Положения статьи 19 Международного пакта о гражданских и политических правах развивают эту норму, закрепляя свободу поиска, распространения и получения различного рода информации и идей письменно, устно или иными способами по самостоятельному выбору. Общепризнанные нормы и принципы международного права, международные договоры РФ входят в правовую систему нашей страны и оказывают особое влияние на установление и функционирование важнейших правовых институтов. В Конституции РФ рассматриваемое право закреплено в части 4 статьи 29, которая провозглашает, что каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом. Именно эти действия граждан, на мой взгляд, и составляют право на доступ к информации, если трактовать его расширительно. Конституционное право «на информацию» является, главным образом, политическим правом, направленным на укрепление демократического режима осуществление публичной власти. Оно характеризует не только взаимоотношения между конкретными людьми, но и взаимосвязь человека и государства, ведь, как и все остальные основные права, оно адресуется, прежде всего, государству, которое должно признавать, соблюдать и защищать права, свободы и интересы общества и его отдельных членов. Информационная открытость — важное условие формирования гражданского общества в нашей стране. Достижение такой открытости должно обеспечить эффективное воздействие граждан на органы публичной власти и систематическое информирование людей о сведениях, представляющих интерес со стороны общества, затрагивающих индивидуальные интересы граждан, в том числе и о результатах деятельности государства. Это будет продуктивно влиять на развитие российского общества, лишь тогда, когда будут установлены разумные пределы действия рассматриваемого в данной статье права.
Нельзя сказать, что право на доступ к информации является абсолютным, то есть неотчуждаемым ни при каких обстоятельствах. Исходя из положений части 3 статьи 55 Конституции РФ, права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только целях, которые определены Основным законом. Ограничение права — это основанное на положениях конституции законодательное сужение сферы действия такого права, соразмерное конституционно защищаемым ценностям. Необходимо разобраться, каким образом механизм ограничения будет эффективно воздействовать на право граждан на доступ к информации. Традиционно в этом механизме выделяют три главных условия (требования, элемента), позволяющих говорить о легальном ограничении прав.
Первым из них является форма правового акта. Исходя из положений статьи 55 Конституции РФ, таким актом может быть только федеральный закон. В качестве него выступает, прежде всего, Федеральный закон от 27.07.2006 N 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» (далее — «Об информации»), являющийся ключевым в сфере ограничения права доступа к информации.
В соответствии с данным нормативным актом, всю информацию можно подразделить на общедоступную и информацию ограниченного доступа. К первой группе следует относить:
– содержание нормативных правовых актов, которые затрагивают права, свободы и обязанности человека и гражданина, а также устанавливают правовое положение организаций и полномочия органов публичной власти;
– информацию о состоянии окружающей среды;
– информацию о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, об использовании бюджетных средств (за некоторыми исключениями);
– информацию, накапливаемую в открытых фондах музеев, архивов и библиотек, содержащуюся в государственных, муниципальных и иных информационных системах, созданных и предназначенных для обеспечения заинтересованных субъектов такой информацией.
Ко второй группе закон относит сведения, составляющие государственную тайну, коммерческую, служебную и профессиональную тайны, а также персональные данные и информацию, составляющую личную и семейную тайну. Их отличительными признаками являются: конфиденциальность, необходимость правовой и иной защиты, наличие вреда в случае нарушения их правового режима. Конкретные виды ограниченно доступной информации регламентируются самостоятельными актами, такими как Закон РФ «О государственной тайне», ФЗ «О персональных данных» или ФЗ «О коммерческой тайне». По своей юридической силе Федеральный закон и Закон РФ равны, разница заключается лишь во времени принятия (Законы РФ были изданы до принятия Конституции 1993 года). Поэтому эта несостыковка в современном российском праве не содержит грубого противоречия с положениями действующего Основного закона.
Любое ограничение рассматриваемого права должно устанавливаться вконкретных целях, прямо указанных в Конституции и продублированных в части 1 статьи 9 ФЗ «Об информации». К таким целям относятся: защита основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечение обороны страны и безопасности государства. Ограничение не должно носить произвольного характера, чего, однако, иногда сложно добиться, поскольку сами цели сформулированы очень широко, содержание некоторых из них четко определить весьма затруднительно (это, прежде всего, относится к категории нравственности). Подобная, достаточно общая формулировка позволяет государству активно ограничивать право на доступ к информации. Так, ограничение доступа к сведениям, составляющим государственную тайну, преследует прежде всего цели охраны основ конституционного строя, обеспечения безопасности и обороны страны. Иные виды информации (коммерческая тайна, персональные данные и т. д.) ограничиваются для обеспечения прав и законных интересов людей, поддержания нравственности в обществе, защиты основополагающих принципов конституционного строя.
Наконец, третьим элементом механизма ограничения конституционного права на доступ к информации является соразмерность (пропорциональность) вводимых ограничений закрепленным целям. Ограничение должно производиться только в той мере, в какой это необходимо. «Необходимость» в нашем случае предполагает наличие закономерной связи между защитой определенной конституционной ценности, достижением общезначимой цели из перечня части 3 статьи 55 Конституции и ограничением права на информацию. Конституционный Суд Российской Федерации в своих решениях неоднократно указывал на это требование. Например, в Постановлении КС РФ от 18.07.2019 № 29-П говорится, что федеральный законодатель обязан обеспечивать баланс конституционно защищаемых ценностей и соблюдать критерии разумности, необходимости и соразмерности возможных ограничений прав и свобод. В своих правовых позициях Суд исходит, прежде всего, из того, что ограничения должны быть адекватны социально необходимому результату, объективно необходимы (при соблюдении правил пропорциональности ограничений и условий реальной действительности), а чрезмерность ограничительного регулирования права недопустима.
В подавляющем большинстве случаев рассматриваемое право ограничивается в разумных пределах, конкретные решения судебных органов не подвергаются критике и не вызывают активных дискуссий. Однако иногда возникают спорные ситуации, когда происходит ограничение права на информацию хотя и в важных, конституционно установленных целях, но при этом не соблюдается условие соразмерности ограничения в конкретно сложившейся ситуации. Ярким примером являются правоприменительные решения, принятые судами в связи с событиями 2008 года (так называемый грузино-южноосетинской конфликт). Несколько граждан РФ в условиях эскалации конфликта отправили своим знакомым из Грузии СМС сообщения, содержащие информацию о том, что в сторону государственной границы движутся российские танки. Они были привлечены к уголовной ответственности по статье 275 УК РФ за государственную измену. Следует признать, что в действиях осужденных не было направленности причинить какой-либо вред государству. В данном случае наказания, понесенные осужденными, были явно несоразмерны характеру их деяний. Также, ограничение распространения сведений, составляющих государственную тайну, в данной ситуации, на мой взгляд, не было направлено на достижение установленных целей, в том числе целей обеспечения безопасности и обороны нашей страны (Россия в указанном конфликте, главным образом, отстаивала не свои интересы, а интересы другого государства — Южной Осетии). Кроме того, в рассматриваемом случае, информация о перемещении танков была открыта для общества, государство не предприняло необходимых мер для сохранения этих сведений в тайне. Таким образом, отдельные правоприменительные решения могут не соответствовать легальным условиям ограничения права на доступ к информации, что приводит к грубым нарушениям прав граждан.
Следует сказать и о возможных рисках, которые могут иметь место при несоблюдении указанных выше элементов механизма ограничения права на доступ к информации. В первую группу можно включить: риск неконтролируемой обществом государственной политики, риск нелегитимности публичной власти в современном обществе и риск усиления недоверия к проводимой государством политике. Доступ к информации должен осуществляться эффективно, информирование граждан в проводимой политике должно быть полным. Закрытость государственных структур существенно отдалит общество от официальной власти. Вторую группу составляют: риски неполучения достоверной информации о событиях в стране и за рубежом, появления и восприятия населением (доверия) фейковым новостям, риски манипулирования общественным сознанием как нашим государством, так и со стороны иностранных государств, а также третьих лиц. Эти риски могут привести к массовому нарушению прав и свобод человека и гражданина, уменьшению количества людей, которые реально способны вносить вклад в развитие различных сфер жизни, а в конечном итоге разрушению и так еще не сложившегося гражданского общества России.
Все указанные риски способны причинить существенный вред правам и интересам Российской Федерации, общества и его отдельных субъектов. В современных условиях риски пока что остаются потенциальными. Реальными они станут тогда, когда перестанет эффективно реализовываться механизм ограничения права на информацию как в правотворческой, так и в правоприменительной деятельности органов государственной власти.
Литература:
- Терещенко Л. К. Доступ к информации: правовые гарантии // Журнал российского права. — 2010. — № 10. — С. 46–53.
- Боер В. М. К вопросу о понятии, признаках и юридических свойствах информации // Пробелы в российском законодательстве. — 2012. — № 1. — С. 257–259.
- Быкова А. Г., Петрова Ю. Г. Право граждан на доступ к информации // Сибирское юридическое обозрение. — 2013. — № 1. — С. 4–7.
- Махотина Н. В. Нормативно-правовое обеспечение в области ограничения доступа к информации в РФ // Символ науки. — 2015. — № 10. — С. 133–135.
- Поворова Е. А. Проблемы управления информацией в государственных органах исполнительной власти // Информационное право. — 2008. — № 2. — С. 33–35.
- Черняковский А. В. Риски, возникающие вследствие ограничения права на доступ к информации // Юридическая техника. — 2019. — № 13. — С. 381–386.
- Волчинская Е. К. Обзор законодательства Российской Федерации о доступе к информации. М.: Российский комитет программы ЮНЕСКО «Информация для всех», 2004. — 34 с.
- Лапо Л. Г. Сравнительно-правовая характеристика права на информацию в конституционном законодательстве Российской Федерации и зарубежных государств // Образование. Наука. Научные кадры. — 2013. — № 3. — С. 11–13.
- Троицкая А. А. Пределы и ограничения основных прав личности: проблемы соотношения понятий // Вестник Московского университета. — 2007. — № 3. — С. 99–113.
