Развитие института уполномоченного по правам ребенка в зарубежных странах свидетельствует о важности и необходимости такого института в современном демократическом правовом государстве. Цель работы — рассмотреть основы функционирования, сравнить организационно-правовой статус детского омбудсмена в Норвегии и России, выявить несомненные достоинства рассматриваемых институтов. Исследование основано на международном и национальном законодательстве. Основные методы, используемые при написании статьи, — сравнительно-правовой, формально-юридический, анализ, толкование, метод индукции. В статье рассмотрена модель института детского омбудсмена в Норвегии, проведен сравнительный анализ деятельности уполномоченного по правам ребенка в Норвегии и Российской Федерации.
Ключевые слова: Уполномоченный по правам ребенка, детский омбудсмен, защита прав детей.
The development of the institution of the ombudsman for children’s rights in foreign countries demonstrates the importance and necessity of such an institution in a modern democratic state of law. The purpose of the work is to examine the basics of functioning, compare the organizational and legal status of the children's ombudsman in Norway and Russia, to reveal the undoubted merits of the institutions considered. The study is based on international and national legislation. The main methods used in writing this article are comparative legal, formal legal, analysis, interpretation, induction method. The article discusses the model of the institution of a children's ombudsman in Norway, and a comparative analysis of the activities of the ombudsman for children’s rights in Norway and the Russian Federation.
Keywords: Children's Ombudsman, Children's Ombudsman, protection of children's rights.
Конвенция «О правах ребенка» 1989 года в пункте 2 статьи 2 провозгласила, что «государства участники принимают все необходимые меры для обеспечения защиты ребенка от всех форм дискриминации или наказания». Государства участники должны уделять внимание «наилучшему обеспечению интересов ребенка [1]», а также его прав, предусмотренных Конвенцией.
План действия к Декларации Генеральной Ассамблеи ООН провозглашает необходимость создания национальных органов, деятельность которых направлена на защиту прав детей, в частность Уполномоченных по правам детей.
Аналогичные институты уже на тот момент существовали в некоторых зарубежных странах. Так первый Уполномоченный по правам ребенка появился в 1981 году в Норвегии. Норвежский Омбудсмен по правам ребенка стал образцом защитника прав ребенка. Этот образец был воспринят в других государствах, хотя модели деятельности Уполномоченного по правам ребенка довольно разнообразны.
Выделяется четыре основных способа образования института Уполномоченного по правам ребенка:
- институт Уполномоченного по правам ребенка учреждается специальным законом, принимаемым парламентом (Норвегия, Швеция, Исландия, Люксембург);
- институт Уполномоченного учреждается в соответствии с законодательством об охране прав ребенка, согласно которому функции омбудсмена непосредственно связаны с исполнением и контролем за исполнением соответствующего закона (Австрия, Новая Зеландия);
- должность Уполномоченного создается не на законодательной основе, а учреждается в рамках существующих государственных органов; такие омбудсмены состоят в штате государственного органа и подотчетны ему (Канада, Испания, Дания, Германия);
- институт Уполномоченного учреждается неправительственными организациями и работает под их эгидой.
Наиболее действенным признан первый способ образования института Уполномоченного.
В Российской Федерации должность Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенка введена Указом Президента РФ от 01.09.09 г. № 186 «Об Уполномоченном при Президенте Российской Федерации по правам ребенка». На настоящий момент деятельность детского омбудсмена регулируется Федеральным законом от 27.12.2018 г. № 501-ФЗ «Об Уполномоченном по правам ребенка в Российской Федерации».
В каждой отдельно взятой стране деятельность Уполномоченного по правам ребенка имеет свою специфику, однако у всех их одна цель — защита прав и законных интересов детей.
Норвежский детский омбудсмен (barneombudet) действует в соответствии с законом от 6 марта 1981 г. «Акт о детском омбудсмене». В соответствии с пунктом 2 Акта, детский омбудсмен назначается королем Норвегии сроком на 6 лет без возможности повторного назначения [3]. Король излагает общие инструкции по организации и процедурам омбудсмена. Помимо этого, омбудсмен выполняет свои функции независимо.
Основной целью его деятельности является продвижение интересов детей в обществе, защита интересов детей по отношению к государственным и частным органам власти и следить за развитием условий, в которых они растут [3]. Во исполнение этой цели он выполняет следующие обязанности:
1) по собственной инициативе или в качестве слушателя защищать интересы детей в связи с планированием и отчетами об исследованиях во всех областях;
2) обеспечивать соблюдение законодательства, касающегося защиты интересов детей, в том числе в том случае, если норвежское законодательство и административные процедуры соответствуют обязательствам Норвегии в соответствии с конвенцией ООН о правах ребенка;
3) предлагать меры, которые могут усилить безопасность детей в соответствии с законом;
4) выдвигать предложения о мерах, которые могут разрешить или предотвратить конфликты между детьми и обществом;
5) обеспечивать предоставление достаточной информации государственному и частному секторам относительно прав детей и мер, необходимых для их защиты [3].
Омбудсмен может действовать по собственной инициативе или по просьбе других лиц. Наряду с защитой интересов отдельных детей он представляет интересы норвежских детей в целом
При этом норвежский Уполномоченный по правам ребенка имеет полный доступ ко всем документам, имеющимся у государственных органов, а также государственных и частных детских учреждений, даже не смотря на их секретность (если эта информация необходима для выполнения задач омбудсмена), а также имеет свободный доступ ко всем государственным и частным учреждениям для детей. Он также сам определяет методы своей деятельности и первоочередные задачи.
Уполномоченный по правам ребенка действует на основе федерального закона от 27.12.2018 № 501-ФЗ «Об Уполномоченном по правам ребенка в Российской Федерации».
Уполномоченный назначается на должность Президентом Российской Федерации на 5 лет, не более чем на два срока подряд (п. 1 ст. 3 Федерального закона от 27.12.2018 № 501-ФЗ) [2].
Целью российского детского омбудсмена является обеспечение гарантий государственной защиты прав и законных интересов детей, реализации и соблюдения прав и законных интересов детей государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами. Во исполнение указанной цели Уполномоченный в соответствии с пунктом 1 статьи 6 указанного федерального закона:
1) направляет в государственные органы, имеющие право на обращение в Конституционный Суд Российской Федерации, мотивированные предложения в пределах своей компетенции об обращении в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о соответствии Конституции Российской Федерации федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации;
2) направляет субъектам права законодательной инициативы мотивированные предложения о принятии законодательных актов, о внесении в законодательные акты изменений, направленных на обеспечение реализации и соблюдения прав и законных интересов детей;
3) направляет руководителям федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов, органов местного самоуправления мотивированные предложения о признании утратившими силу или приостановлении действия правовых актов и решений в случаях, если эти акты и решения нарушают права и законные интересы детей, либо о внесении в эти акты и решения изменений, направленных на обеспечение реализации и соблюдения прав и законных интересов детей;
4) обращается в суд с административными исковыми заявлениями о признании незаконными решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц, государственных или муниципальных служащих в защиту прав и законных интересов детей, если полагает, что оспариваемые решения, действия (бездействие) не соответствуют нормативному правовому акту Российской Федерации, нарушают права и законные интересы детей, создают препятствия к реализации их прав и законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности;
5) участвует по собственной инициативе в судебном разбирательстве по гражданским делам для дачи заключения в целях защиты прав и законных интересов детей;
6) направляет в государственные органы, органы местного самоуправления и должностным лицам, в решениях или действиях (бездействии) которых усматриваются нарушения прав и законных интересов детей, мотивированные предложения, содержащие рекомендации по устранению указанных нарушений, а также о привлечении лиц, виновных в нарушении прав и законных интересов детей, к дисциплинарной, административной или уголовной ответственности в порядке, установленном законодательством Российской Федерации;
7) проводит в соответствии с законодательством Российской Федерации самостоятельно или совместно с уполномоченными государственными органами и должностными лицами проверку информации, изложенной в обращениях на имя Уполномоченного, либо иной информации по вопросам, касающимся нарушения прав и законных интересов детей или непринятия федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, образовательными и медицинскими организациями, организациями, оказывающими социальные и иные услуги детям и семьям, имеющим детей, и должностными лицами мер по обеспечению и защите прав и законных интересов детей, а также получает от указанных органов, организаций и лиц соответствующие разъяснения;
8) осуществляет иные полномочия, предусмотренные законодательством Российской Федерации [2].
Российский Уполномоченный по правам ребенка также имеет право «запрашивать и получать от государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц необходимые сведения, документы и материалы», а также беспрепятственно посещать федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, образовательные и медицинские организации, организации, оказывающие социальные и иные услуги детям и семьям, имеющим детей, учреждения, исполняющие наказания, и следственные изоляторы, в которых содержатся несовершеннолетние, беременные женщины и женщины, дети которых находятся в домах ребенка исправительных учреждений [2].
Детьми, как по норвежскому, так и по российскому законодательству, являются лица, не достигшие совершеннолетия.
По-нашему мнению необходимо также отметить, что норвежский детский омбудсмен имеет право на отказ в принятии заявлении. В инструкции для омбудсмена указано, в каких случаях возможен такой отказ. Таковыми являются «заявления, касающиеся конкретных, индивидуальных конфликтов между ребенком и его опекунами, между опекунами, которые взаимно касаются осуществления родительской ответственности, и аналогичных вопросов [3]». В таких случаях Уполномоченный должен указать причину отклонения и предоставить информацию о любых существующих инстанциях, созданных с целью разрешения конфликтов такого рода.
Не предусмотрено такое право для российского Уполномоченного по правам ребенка, видится, что все обращения должны быть рассмотрены Уполномоченным, либо направлены им в соответствующие инстанции.
Каждый год к 1 апреля норвежский омбудсмен представляет в министерство отчет о своей деятельности в предшествующем календарном году. Важным условием является то, что этот отчет должен быть доступен для общественности.
Российский же Уполномоченный подотчетен Президенту Российской Федерации. По окончании календарного года Уполномоченный направляет Президенту Российской Федерации доклад о результатах своей деятельности, содержащий, в том числе оценку соблюдения прав и законных интересов детей в Российской Федерации, а также предложения о совершенствовании их правового положения. И отчет также должен быть доступен для общественности.
Особенностью российского детского омбудсмена является то, что наравне с федеральным Уполномоченным по правам ребенка действует и региональный Уполномоченный. Законом субъекта Российской Федерации может учреждаться должность уполномоченного по правам ребенка в субъекте Российской Федерации в целях обеспечения дополнительных гарантий эффективного функционирования механизмов реализации, соблюдения и защиты прав и законных интересов детей. На настоящий момент во всех субъектах Российской Федерации учреждены такие должности.
В Норвегии же не существует региональных омбудсменов. Организационная структура barneombudet выглядит следующим образом:
Администрация Уполномоченного по правам ребенка в Норвегии подчинена Министерству по делам детей и семьи.
В Российской Федерации данные о структуре Уполномоченного по правам ребенка как органа государственной власти ограничивается следующим положением закона: «Уполномоченный имеет право создавать экспертные, консультативные и общественные советы, рабочие группы и иные совещательные органы, действующие на общественных началах, и привлекать для участия в их работе должностных лиц федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, представителей общественных организаций [2]» (п. 2 ст. 10).
Таким образом, сравнив институт уполномоченного по правам ребенка в Российской Федерации и Норвегии можно сделать вывод о несомненной схожести моделей рассматриваемого института, что, скорее всего, вызвано непосредственным заимствованием основных положений из норвежского законодательства (либо иных стран, которые заимствовали у Норвегии модель рассматриваемого института) о детском омбудсмене, однако существуют и различия.
Различается сама цель деятельности омбудсмена. В норвежской модели института цель деятельности Уполномоченного шире, так как включает в себя по всей видимости еще и право законодательной инициативы («продвижение интересов детей»). Возможность у норвежского омбудсмена самостоятельно определять методы своей деятельности и первоочередные задачи несомненно расширяет круг его полномочий, а вот российский Уполномоченный по правам ребенка все же ограничен положениями закона, он может осуществлять только те полномочия, которые предусмотрены законодательством Российской Федерации и в основном ограничены направлением заявлений и предложений.
Норвежский омбудсмен назначается на 6 лет без возможности повторного назначения, что, на наш взгляд, позволяет защищать права, свободы и интересы несовершеннолетних, так как смена детских омбудсменов приводит к постоянной смене направлений деятельности института. В то время как российский Уполномоченный по правам ребенка более стабилен, соответственно и его направления деятельности, политика более статичны.
Норвежский детский омбудсмен, а также его Администрация подотчетны Министерству по делам детей и семьи (оно определяет и бюджет Уполномоченного по правам ребенка), в то время как российский Уполномоченный по правам ребенка подотчетен Президенту Российской Федерации, обеспечение деятельности возложено на аппарат Общественной палаты Российской Федерации. При этом назначаются они главами государств — Королем Норвегии и Президентом Российской Федерации соответственно.
У российского Уполномоченного по правам ребенка есть возможность создавать экспертные, консультативные и общественные советы, рабочие группы и иные совещательные органы, однако действовать они могут лишь на общественных началах.
В Российской Федерации наравне с Федеральным Уполномоченным по правам ребенка учреждаются так же должности и Уполномоченных по правам ребенка в субъектах Российской Федерации. Такое деление говорит о том, что больше внимания уделяется правам и законным интересам несовершеннолетних по стране.
Право норвежского детского омбудсмена на отказ в принятии заявления, по-нашему мнению, не влияет на возможность защиты прав и законных интересов детей, так как законодательно прописано в каких случаях возможен подобный отказ, а так же то, что он должен быть обоснован, в том числе Уполномоченный обязан предоставить информацию об инстанциях, правомочных разрешать такое заявление.
В итоге можно сделать вывод о том, что норвежский Barneombudet более независим от органов государственной власти, самостоятельно решает какие вопросы входят в его компетенцию и какие средства он использует для осуществления своих полномочий. При этом несомненным плюсом является разделение в Российской Федерации на федерального и региональных Уполномоченных по правам ребенка, так как это помогает охватить большой объем проблем, связанных с защитой прав и законных интересов несовершеннолетних.
Литература:
- Конвенция о правах ребенка (одобрена Генеральной Ассамблеей ООН 20 ноября 1989 г.). Ратифицирована Постановлением ВС СССР 13 июня 1990 г. № 1559–1 // СПС Консультант Плюс.
- Федеральный закон от 27.12.2018 N 501-ФЗ «Об уполномоченных по правам ребенка в Российской Федерации»// «Российская газета», N 295, 29.12.2018
- Act and instructions for the Ombudsmen. of march 6. 1981 [HTML] (https://barneombudet.no/)
