Принципы публичного права как механизм административно-правового регулирования Евросоюза



1. Фундамент Евросоюза— его базовые правовые принципы

Интегративные и унификационные процессы в ЕС стали возможны благодаря принципам права. Гармонизация законодательства на всех уровнях проистекает от основных начал, согласованных странами на этапе становления ЕС.

Согласно плану Шумана, необходимо было создать такую структуру с такими правилами, чтобы сделать войну невозможной. Интеграционные процессы в Европе начались с разделения экономических целей стран-участников и вылились во всеобщее единое социально-экономико-политическое пространство, в котором права и свободы юридически и фактически стали высшей ценностью нового общества и нового порядка.

Общеевропейские ценности, такие как свобода, демократия и уважение прав человека служили предпосылкой для Договора о ЕС, по своей сути общей Конституции Евросоюза. Являясь первичным источником права ЕС, Договор закрепляет положенные в его основу ценности на уровне общеевропейских принципов права, пронизывающих деятельность всех институтов как на европейском, так и на национальном уровнях. Статья 2 Договора о ЕС фиксирует те положения, которые будут в последующем постоянно влиять на правовую систему ЕС: верховенство права, плюрализм, недискриминацию, терпимость, справедливость, солидарность и равенство.

Данные принципы носят не только организационный, но и непосредственно правовой характер, так как служат компасом в достижении общеевропейских целей в соответствии со статьей 3 Договора мир, процветание, свобода, безопасность, справедливость без границ внутри союза.

Солидарность, субсидиарность и пропорциональность являются краеугольным камнем функционирования сложной многоаспектной и многоуровневой системы управления ЕС. Статья 6 Договора определяет правовую судьбу Устава о фундаментальных правах, делая данный документ неотъемлемой частью первичного права ЕС, а также общими принципами права ЕС. Внешняя политика ЕС, согласна статьям 24–46 Договора также основывается на принципах, сформированных и закрепленных в первичном праве ЕС.

В целом право ЕС представляет собой систему норм, действующую на территории стран участников ЕС параллельно с нормами национального законодательства.

Договор о функционировании ЕС, являясь также источником первичного права ЕС, способствует гармонизации национального законодательства, детализирует принципы Договора ЕС, дополняя их оперативными принципами, регулирующими процессы развития и коллаборации внутри ЕС.

Принцип недискриминации охватывает все правоотношения на всех уровнях, включая политику (статьи 26–197 Договора о функционировании ЕС) и правовое регулирование ЕС и стран-участников, правоотношения публичной администрации и частных лиц — вертикальные, и между частными лицами — горизонтальные. Это вызвано в том числе постоянным процессом гармонизации и унификации права ЕС.

Принцип уважения прав человека также находит свое отражения в статье 168 Договора о функционировании ЕС, высокий уровень защиты здоровья, статье 169 защита интересов потребителя, 153 — защита трудовых прав и условий труда. Принцип непросто закреплен он конкретизирован в правах субъектов, которые в свою очередь разрываются в соответствующих директивах. При этом санкции, установленные правом ЕС за нарушение принципов весьма существенные.

Таким образом, Договоры ЕС являясь первичным правом, содержат фундаментальные и функциональные принципы публичной администрации ЕС, ее институтов и органов стран-членов ЕС, формируют свой правопорядок, непосредственно создавая права и обязанности субъектов.

Устав о фундаментальных правах ЕС является кодифицированным актом обязательным к исполнению, содержащим основные принципы основанный на европейской конвенции по правам человека, а также на предшествующих его принятию прецедентах в отношении установленных принципов права. При выработки этого документа учитывались все источники права, в ом числе так называемые рабочие документы (travaux preparatories) запросы, расследования, отчеты, предложения и проекты. В целом, вся система права ЕС направлена на европейскую интеграцию.

Судебный прецедент является источником права ЕС. Решения Европейского суда правосудия заполняют многочисленные пробелы европейского права, интерпретируют фундаментальные принципы права, способствуют унификации правопонимания и правоприменения. ЕСП использует в своей деятельности компаративистский метод, подтверждая, что правовой принцип, используемый в ЕС, используется и толкуется в большинстве стран одинаково. Сопоставляя языки на который переводится право ЕС, суд изучает различные версии и следит за тем, чтобы интерпретация понятий и принципов права ЕС не отличалась в странах-участниках.

Таким образом, право ЕС равнозначно применяется во всех странах ЕС так как его интерпретирует ЕСП.

Благодаря консолидации и унификации европейское законодательство стало образцовым примером юридической техники закрепления принципов права на наднациональном уровне.

Так называемое первичное право, состоящее из договоров о ЕС о функционировании ЕС, является частью международного права и содержит принципы европейского права.

В соответствии со статьей 288 Договора о функционировании ЕС [1], договоренности между государствами участниками носят обязывающий характер, нормы европейского права имеют прямое применение, прямой эффект и приоритет по отношению к национальному законодательству.

Принцип прямого действия закреплён европейским судом правосудия в деле Van Gend and Loos C-26/62 [2]. Таким образом европейское право обязывает и управомачивает своих субъектов напрямую без дальнейшей имплементации в национальном законодательстве.

Приоритет европейского права был установлен прецедентом ЕСП в деле Costa VS Enel C-6/64 [3] и означает высшую юридическую силу договоров ЕС актов институтов ЕС. Интерпретировать национальное законодательство в соответствии с нормами европейского права обязывает решение ЕСП по делу Marleasing C-106/89 [4].

Статья 19 Договора о ЕС [5] закрепляет верховенство права ЕС, таким образом нормы европейского права чистые и точные с точки зрения языка содержат безусловные права и обязанности применимые без необходимости дальнейшей имплементации.

Статья 6 устанавливает иерархию источников права ЕС, в которых закреплены права человека: устав о фундаментальных правах, Конвенция по правам человека (применяется ЕСП) общие принципы европейского права, решения национальных судов. Таким образом принципы европейского права носят обязательный характер, являются нормами прямого действия.

Единого списка принципов права ЕС нет. Большинство принципов европейского права как уже было сказано закреплено в Договорах ЕС и Уставе о фундаментальных правах. ЕСП квалифицировал в своих решениях данные принципы в качестве общих принципов права ЕС. Также в ЕС имеются принципы, выраженные в инструментах мягкого права: руководствах и кодексах поведения.

Иерархия принципов права ЕС отсутствует. Задача законодательства ЕС максимально раскрыть потенциал каждого принципа права и усилить возможность применения принципов права посредством процессуальных правил.

В резолюции Европарламента от 15.01.2013 говорится о перечне принципов права Евросоюза и необходимости их конкретизации. Публичность (ст. 11 и 15 Договора о функционировании ЕС), открытость (ст. 1,10, 15, 298 там же), мотивированность решений (ст. 296). Устав о фундаментальных правах ЕС [6] содержит неотъемлемые принципы права ЕС. Защита персональных данных (ст. 8), равенство перед законом (ст. 20), недискриминация (ст. 21), право на хорошую администрацию (ст. 41), доступ к документам (ст. 42), право на эффективное возмещение ущерба и справедливый процесс (ст. 47), право на защиту и презумпция невиновности (ст. 48).

В соответствии со ст. 340 Договора о функционировании ЕС ЕСП устанавливает принципы права ЕС на основе сравнительного правового исследования законодательства стран-членов ЕС. Множество принципов права ЕС было взято на основе конституционных традиций общих для членов ЕС согласно ст. 6 Договора о ЕС и ст. 52 Устава о фундаментальных правах ЕС.

Иерархия источников конкретизирующих принципов права ЕС включает в себя общие принципы права ЕС на основе договоров ЕС, судебная практика ЕСП и ЕСПЧ, правоприменительная практика институтов ЕС, практика Евроомбудсмена.

В странах ЕС нет полного соответствия в букве и понимании принципов права, существует различная их интерпретация, вызванная в том числе в зависимости от перевода.

В целом, принципы права ЕС способствуют эффективному исполнению публичных обязанностей и осуществлению, и защите прав частных лиц. Принципы права ЕС последовательно интерпретируются для создания прав для субъектов, обеспечивая единый стандарт применения этих прав, независимо от страны ЕС.

Перечень принципов права ЕС является открытым. Невозможно координировать развитие принципов в судебной практике. Однако все они имеют единую цель, заключающуюся в заполнении пробелов права, руководство к применению права.

Дальнейшее регулирование принципов права будет направлено на гарантию права на хорошую администрацию.

Принципы права ЕС

Как уже было сказано, в соответствии со статьей 288 Договора о ЕС нормы первичного права ЕС применяются напрямую, имею непосредственный эффект на правоотношения, без необходимости дальнейшей имплементации.

Этому способствует три базовых принципа регулирующих правотворческую деятельность институтов ЕС.

1. Принцип предоставленных полномочий. В соответствии со статьей 5 Договора о ЕС. Евросоюз осуществляет свое регулятивное образование в случае если страны-участники посредством договоров предоставили ему соответствующие полномочия для достижения цели указанной в договоре.
2. Субсидиарность. ЕС не осуществляет регулирование, если цель регулирования может быть достигнута на национальном уровне.

У ЕС есть три вида компетенции в рамках данного принципа: эксклюзивная, поддерживающая и разграниченная.

3. Пропорциональность. Взвешивая различные интересы, ЕСП в соответствии с принципом пропорциональности осуществляет оценку законности полномочия, когда достигается одна легитимная цель, в то время как другие цели заслуживающие защиты подвергаются ущербу.

Тест на соответствие этому принципу согласно ст. 5 Договора о ЕС состоит из трех этапов. Во-первых, мера должна соответствовать цели, быть надлежащей. ЕСП выполняя функцию судебного контроля, обосновывает свои решения в прецедентах, которые служат стандартом для данного теста. Так в Dirextra C-523/12 [7], ЕСП было установлено, что предоставляемый грант Европейского социального фонда для продвижения местного образования с цензом опыта в 10 лет обоснован целью данного гранта и не является дискриминацией, так как требование к опыту является залогом профессионализма и целесообразности расходования бюджетных средств.

Во-вторых, необходимо обоснование, что данная мера действительна необходима. Данный этап оценки является основным.

И в-третьих, мера, если менее ограничивающая по последствиям мера не может служить достижению той же цели.

Данный принцип охватывает все сферы законодательства Евросоюза.

Благодаря Лисабонскому договору, вступившему в силу в 2009 году, Устав о фундаментальных правах как каталогизированная детализированная версия принципа фундаментальных прав стал неотъемлемой частью первичного права ЕС, согласно статье 6 Договора о ЕС.

Статья 19 указанного Договора наделяет ЕСП исключительными полномочиями по судебному и нормоконтролю за соблюдением права ЕС и надлежащей его интерпретацией, а также адекватными средствами правовой защиты в рамках правоприменения.

Статья 6 также разграничивает и определяет иерархию правоустанавливающих документов: Устав о фундаментальных правах, Европейская Конвенция о защите основных прав и свобод человека, общие принципы европейского права.

Согласно ст. 52 Устава, в соотношении с принципом пропорциональности в рамках его применения, права и свободы, зафиксированные в Уставе, могут быть ограничены только в случае это необходимо для реализации общих целей ЕС или служит защите других прав и свобод ЕС.

Принцип недискриминации — базовый принцип права ЕС, имеет достаточно широкий круг применения. В случае, когда имеются существенные объективные отличия в рассмотрении вопроса/отношении к субъекту, либо субъекты не сопоставимы, но к ним равное отношение. Дискриминация может быть прямой — в том случае, когда, субъект подвергается менее благоприятным условиям на основании своего статуса или непрямой, когда установленные требования ставят субъекта или группу субъектов в невыгодное положение. Так, в деле Defrenne v. Sabena C-43/75 [8] распространил эффект принципа недискриминации на горизонтальные правоотношения, установив одинаковый уровень оплаты труда за равнозначную работу в отношениях между частной авиакомпанией и женщинами сотрудницами. Принцип недискриминации получил также широкое распространение в рамках свободы перемещения лиц, товаров, услуг и капиталов — основы экономического благосостояния и стабильной интеграции ЕС. Обход этого принципа может быть обоснован целями соответствующей меры: публичное здравоохранение, публичная безопасность, публичные правопорядок.

Принцип правовой определенности означает что норма права ЕС должна быть точной и понятной, безошибочно трактуемой, позволяющей гарантировать предсказуемость развития соответствующих правоотношений и защиту против административного произвола. Проблема самостоятельного автономного и непредсказуемого развития национального права страны-участника ЕС в данном случае решается тем, что право ЕС — источник первичного права для стран-членов ЕС, а также при помощи конформного толкования права ЕС. В случае выявления противоречий национального права и права ЕС — национальное право не применяется, так как юридически превалирует право ЕС. В данном случае принцип права служит инструментом для оценки будущего эффекта нормы, стандартом для судебного пересмотра дел. Поэтому национальные суды сталкиваясь с коллизией права ЕС и национального не вправе самостоятельно разрешать этот вопрос, а обязаны направить запрос в ЕСП для разъяснения смысл нормы ее толкования и правоприменения.

Так, Верховный суд Ирландии по делу Комиссара по защите персональных данных и компании Фейсбук [9] запросил толкование в отношении Директивы ЕС [10]. Вопрос касался действия положений соглашения о конфиденциальности между субъектами-резидентами ЕС для национальных властей третьих стран в случае запроса данных, охраняемых данным соглашением службой безопасности третьей страны (Страны, не входящие в ЕС).

То есть компетенция национальных органов ограничена применением и толкованием национального права, толкование права ЕС находится исключительно в компетенции институтов ЕС.

Национальные суды находятся в постоянной кооперации с ЕСП, разрешая вопросы права ЕС. Глава 3 процессуальных правил ЕСП посвящена механизму предварительного решения[1]. Структура запроса и требования к содержанию установлены ст. 94 данных правил. В дополнение к правилам, имеется рекомендация в отношение запроса [11], в которой названо толкование норм права ЕС ЕСП аутентичным. Рекомендация является инструкцией для национальных судов, подробно описывающая в каких случаях и каким образом надлежит обращаться за разъяснением норм права ЕС.

Согласно ст. 19 Договора о ЕС и ст. 267 Договора о функционировании ЕС данный механизм является фундаментальным для ЕС, он направлен на унификацию интерпретации и применения права ЕС.

В отношение верховенства права ЕС в настоящее время судом Болгарии был направлен запрос о разъяснении смысла ст. 2 Договора о ЕС [12]. В частности, суд интересовало означает ли ценность верховенства права, охраняемая указанной статьей, что в случае принятия национального законодательства оно обязано соответствовать правовым принципам и критериям «верховенства права» разработанным и зафиксированным в решениях ЕСП и сообщении Комиссии Европарламенту от 11 марта 2014г.

В качестве примера механизма реализации принципов права ЕС, можно указать резолюцию 2017 года по Польше [13]. В данном случае был нарушен принцип верховенства права и как следствие принцип фундаментальных прав в своей конкретизации в Уставе о фундаментальных правах. Речь идет о фашистских маршах, полицейской слежке, нарушении свободы собраний и затруднении доступа к здравоохранению. Резолюция есть результат постоянного мониторинга институтов ЕС за соблюдением права ЕС в странах участниках. В соответствии с пунктом 19 Резолюции, президент Польши получил инструкции довести да сведения обнаруженные нарушения принципов права ЕС до национальных институтов публичной власти и принять соответствующие меры.

Еще одним примером, среди многих прочих, может служить совместное регулирование Европарламента и Совета от 16 января 2019 [14]. Данный акт можно сказать обеспечивает, гарантирует реализацию следующих прав в дополнение и расширение к принципу фундаментальных прав: право на жизнь, физическую и психическую неприкосновенность, достоинство (2,3,1 статьи Устава соответственно). В данном регулировании содержится безусловный запрет на рекламу, распространение, импорт, экспорт и обучение использование товаров, предназначенных для пыток, жестоко бесчеловечного унижающего человеческое достоинство обращения.

Для обеспечения реализации права на частную собственность, закрепленном в статье 17 Устава, было принято совместное регулирование Европарламента и Совета для установления случаев конфискации и заморозки активов [15]. Закрытый перечень преступлений, за которые возможны данные виды санкций, установлен в статье 3 данного регулирования.

Принцип верховенства права

В ЕС данный принцип является фундаментальным, так как посредством права обеспечивается интеграция европейского сообщества.

Однако англосаксонское понятие верховенство права (rule of law) лежащее в основе принципа ЕС не равно совокупности понятий стран участников ЕС, так как большинство этих стран относятся к континентальной правовой семье. Более того в различных актах первичного права ЕС данное понятие предполагает различные значения ввиду разницы функций. Конвенция о защите прав человека и основных свобод в преамбуле содержит отсылку на некое общее наследие идей и верховенства права [16]. Но если обратиться к доктринальной стороне понятия оно никогда не было общим, несмотря на то, что в целом отражало отношение между государством и правом, а также было обусловлено идеей того, что любая публичная власть должна подчиняться праву.

Подходы к определению данного столпа любой правовой системы всегда были неоднозначны и менялись с течением времени.

В англо-саксонских странах понятие верховенства права насчитывало несколько элементов.

Дайси [17] выделял абсолютный примат права, равенство перед законом и правила как следствие прав физических лиц. Розенфельд [18] утверждал, что государство подчинено законодательству и никто не может быть выше закона. Фаллон [19], определял данный принцип как возможность юридических правил эффективно и стабильно руководить поведением субъектов, при поддержке беспристрастного правосудия.

В целом, подходы англосаксонских юристов к определению данного понятия можно свести к двум: формальный и субстантивный. Если для первого подхода важно была реальная эффективность правопорядка, независимо от содержания самих правил, то во втором случае правовая система усиливает общественную мораль, а законы подвергаются оценке с точки зрения добра и зла. То есть право, как инструмент продвижения свобод и поддержки моральных прав.

И даже в рамках этих двух подходов, рассматривая страны ЕС мы можем наблюдать отсутствие предпосылок для выработки единого понятия. Rechtstaat есть государство управляемое через право [20], Etat de droit обеспечивает виндикацию фундаментальных прав через право [21].

Если же рассматривать принцип верховенства права с точки зрения формального подхода как законность [22], то в этом случае право будет оцениваться через призму процессуальных правил и возможность судебного пересмотра.

Лаутенбах [23], рассматривая верховенство права, связывал возможность контроля за осуществлением полномочий и осуществление полномочий в рамках законодательства.

Данный подход сужает понятие, и находится в некотором противоречии с принципом справедливости.

Обращаясь к субстантивному подходу, мы расширяем видение верховенства права, включая соответствие наиболее разделяемому публичному мнению, общим ценностям, механизм, который бы это обеспечивал, а также процессуальную справедливость. Все это было бы на основании проактивного законодательства в сфере прав человека. При этом само законодательство должно отвечать требованиям/соответствовать принципам правовой определенности, включать возможность судебной защиты в рамках судебного контроля за исполнительной властью, а также перечень восстановительных мер, направленных на возмещение ущерба.

Беря во внимание подход к определению функций принципа как стремления и цели государственных институтов, а также порождение прав с последующей их имплементацией в правовых актах субстантивное определение верховенства права является наиболее подходящим для целей Евросоюза указанных в источниках его первичного права.

Выводы

Таким образом, принципы права ЕС находят свое отражение в конкретных правах и обязанностях субъектов права ЕС, регулируются и конкретизируются институтами ЕС в директивах, решениях, правилах. Принципы права ЕС надлежащим образом закреплены в источниках первичного права ЕС –Договорах и Уставе, что делает их нормами непосредственного применения с прямым воздействием на регулируемые правоотношения, что в свою очередь позволяет национальным судам принимать свои решения и пересматривать акты органов власти страны-участника ЕС в соответствии с данными принципами, а в случае коллизии норм или пробела законодательства обращаться в ЕСП за разъяснением.

Для анализа правовой системы ЕС более подходящей является интегративная система правопонимания. В соответствии со статьей 6 Договора о ЕС в рамках судебного нормоконтроля ЕСП анализируются конкретные правоотношения с учетом экономических, социальных, политических обстоятельств и принимает решения с учетом целей и принципов ЕС как вершины иерархии источников первичного права ЕС, при этом общественные отношения, рассмотренные ЕСП становятся правом и оформляются в виде источника права — судебного прецедента.

Литература:

1. https://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:12012E/TXT:EN:PDF
2. https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/TXT/?uri=CELEX%3A61962CJ0026
3. https://eur-lex.europa.eu/legal-content/GA/TXT/?uri=CELEX%3A61964CJ0006
4. https://eur-lex.europa.eu/legal-content/SK/TXT/?uri=CELEX%3A61989CJ0106
5. https://eur-lex.europa.eu/resource.html?uri=cellar:2bf140bf-a3f8-4ab2-b506-fd71826e6da6.0023.02/DOC_1&format=PDF
6. https://www.europarl.europa.eu/charter/pdf/text_en.pdf
7. OJ C 32, 2.2.2013.
8. Judgment of the Court of 8 April 1976 European Court Reports 1976 -00455 ECLI identifier: ECLI:EU:C:1976:56
9. Case C-311/18: Reference for a preliminary ruling from the High Court (Ireland) made on 9 May 2018 — Data Protection Commissioner v Facebook Ireland Limited, Maximillian Schrems OJ C 249, 16.7.2018, p. 15–17
10. Decision 2010/87/EU
11. Recommendations to national courts and tribunals in relation to the initiation of preliminary ruling proceedings OJ C 380, 8.11.2019, p. 1–9
12. Case C-647/18: Request for a preliminary ruling from the Okrazhen sad Vidin (Bulgaria) lodged on 17 October 2018 — Korporativna targovska banka AD in insolvency v Elit Petrol AD OJ C 455, 17.12.2018, p. 25–26
13. European Parliament resolution of 15 November 2017 on the situation of the rule of law and democracy in Poland (2017/2931(RSP)) OJ C 356, 4.10.2018, p. 44–49
14. Regulation (EU) 2019/125 of the European Parliament and of the Council of 16 January 2019 concerning trade in certain goods which could be used for capital punishment, torture or other cruel, inhuman or degrading treatment or punishment PE/59/2018/REV/1 OJ L 30, 31.1.2019, p. 1–57
15. Regulation (EU) 2018/1805 of the European Parliament and of the Council of 14 November 2018 on the mutual recognition of freezing orders and confiscation orders PE/38/2018/REV/1 OJ L 303, 28.11.2018, p. 1–38
16. https://www.echr.coe.int/Documents/Convention_ENG.pdf
17. A.V. Dicey, Introduction to the Study of the Law of the Constitution (London/New York: Macmillan and Co. 1907, 7th ed.).
18. M. Rosenfeld ‘The Rule of Law and the Legitimacy of Constitutional Democracy’ (2001) 74 Southern California Law Review 1307
19. R.H. Fallon Jr., «The Rule of Law» as a Concept in Constitutional Discourse’ (1997) 97 Columbian Law Review 1
20. J.W.M. Engels and others (eds.) De rechsstaat herdacht (Zwolle: W.E.J. Tjeenk Willink 1989)
21. W. Leisner, ‘L’État de droit – une contradiction?’ in M. Waline (ed.) Receuil d’études en homage à Charles Eisenmann (Paris: Cujas 1977)
22. J. Temple Lang, ‘Checks and Balances in the European Union: The Institutional Structure and the “Community Method”’ (2006) 12 European Public Line 1 at 128
23. Lautenbach G. The Concept of the Rule of Law and the European Court of Human Rights [Digital resource] / G. Lautenbach. — OUP Oxford, 2013. — 235 p.

---

[1] https://curia.europa.eu/jcms/upload/docs/application/pdf/2012-10/rp_en.pdf

Примечание curia является официальной правовой базой данных ЕСП