В статье предпринимается попытка проанализировать основные положения законопроекта, направленного на совершенствование контрольно-надзорной системы в сфере предпринимательской деятельности и именуемого «регуляторная гильотина».
Ключевые слова: реформа, контроль, предпринимательство.
В настоящее время отношения в области государственного контроля (надзора) в сфере предпринимательской деятельности отличаются сложной системой юридических норм, которые содержатся в большом количестве различных источников: как законов, так и подзаконных актов. Именно отсутствие единого законодательного акта обуславливает ряд проблем в данных отношениях: субъекты не всегда руководствуются нужными требованиями из-за их чрезмерного обилия и разрозненности. Федеральный закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» 2008 года содержит основные положения, касающиеся порядка организации и проведения проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, устанавливает права и обязанности субъектов указанных отношений. Однако он охватывает не все виды государственного контроля (надзора). Так, например, из-под его сферы деятельности выведены налоговый, валютный, таможенный контроль.
В настоящее время осуществляется масштабная реформа, которая названа «регуляторная гильотина». Она включает два аспекта: материально-правовой и процессуально-правовой. По словам заместителя Председателя Правительства Российской Федерации Константина Анатольевича Чуйченко: «Первый даст ответ на вопрос «что проверяем», второй — «как проверяем»». [1] Рассматривая процессуальный аспект, нужно отметить, что его важной задачей является переход от «карательной» к «превентивной» системе.
В рамках осуществления реформы Министерство экономического развития РФ разработало проект нового Федерального закона «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» (далее — Законопроект), впервые презентованного 16 мая 2019 года в рамках Петербургского международного юридического форума. Он должен заменить действующий Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» и, помимо этого, объединить все ныне разрозненные требования к порядку проведения контроля (надзора). Законопроект называют «контрольно-процессуальным кодексом» ввиду его «всеобъемлемости». Действительно, он регулирует большое количество сторон контрольно-надзорных отношений, среди которых, например, определение полномочий государственных органов в рамках государственного контроля (надзора), обозначение предмета и объектов контроля (надзора), порядок его организации, виды и статус участников отношений контроля (надзора), достаточно хорошо освещается вопрос риск-ориентированного подхода, прописаны процедуры контроля (надзора).
Проект нового Федерального закона довольно большой: он состоит из шести разделов, разбитых на 24 главы, содержащих 135 статей. Он вводит большое количество новелл, хотелось бы уделить внимание некоторым из них.
Законопроект изменяет понятие государственного контроля (надзора). Так, например, из определения предлагается убрать такую цель, как «выявление нарушений» (остаётся только предупреждение и пресечение, а «выявление становится не целью, а средством). Конкретизируется область контрольной (надзорной) деятельности: вместо абстрактных нарушений требований законодательства, Законопроект указывает на причинение вреда конкретным объектам (например, жизни, здоровью и нравственности граждан, ущерба окружающей среде, объектом культурного наследия, безопасности государства), оставляя перечень открытым. Также из определения убран виновный субъект — юридические лица, их руководители и иные должностные лица, индивидуальные предприниматели и их уполномоченные представители. Помимо этого, в качестве средств достижения целей, в отличие от ныне действующего Федерального закона, не упоминаются ни проверки, ни контрольные мероприятия: они заменены в том числе на «профилактику рисков причинения вреда», «оценку соблюдения требований».
Это можно объяснить словами заместителя Министра экономического развития РФ Саввы Витальевича Шипова: «власти «отказываются от гегемонии проверок» — упор делается на новые, менее трудозатратные, более оперативные и действенные мероприятия. Таким образом, большая часть работы контрольных (надзорных) органов должна носить превентивный, профилактический характер». [2]
Принципы государственного контроля (надзора) будут выделены в отдельную главу. Наиболее интересными представляются следующие:
− принцип стимулирования добросовестности освещён в двух аспектах. По отношению к контролирующему (надзорному) органу — это приоритет проведения профилактических мероприятий над контрольно-надзорными; по отношению к подконтрольному субъекту — это обеспечение стимулов к добросовестному соблюдению требований и минимизация выгоды от их нарушений;
− принцип недопустимости злоупотребления правом, которое состоит в использовании обращений в целях ограничения конкуренции и (или) воспрепятствования законной деятельности контролируемых лиц, затягивания и (или) воспрепятствования нормальному ходу контрольно-надзорного производства;
− принцип результативности и эффективности государственного контроля (надзора). Государственный контроль (надзор) должен быть направлен на достижение общественно значимых результатов, связанных с минимизацией риска причинения вреда (ущерба), должен осуществляться в случае недостаточности и (или) неэффективности негосударственных форм обеспечения соблюдения обязательных требований. Помимо этого, контрольно-надзорные органы должны исходить из необходимости достижения максимального уровня общественно значимого результата своей деятельности с использованием наименьшего объёма трудовых, материальных, финансовых и иных ресурсов.
Важным новшеством может стать создание единого реестра видов федерального, регионального и муниципального контроля (надзора) (статья 4 Законопроекта). Это означает запрет на проведение контрольных (надзорных) мероприятий по не внесённым в реестр видам контроля (надзора), а также при отсутствии соответствующих административных регламентов или положений о видах контроля (надзора). Помимо этого, реестр подразумевает наличие сведений о текущих проверках. Иными словами, если на начало проверки в реестре не будет об этом сведений, будет правомерным не пускать инспектора для её проведения. Оператором единого реестра контрольно-надзорных мероприятий станет Генеральная прокуратура Российской Федерации.
Все должностные лица уполномоченных органов, осуществляющих контроль (надзор) будут именоваться — инспекторы. Законопроект устанавливает ряд общих требований к лицам, претендующим на роль инспектора: наличие стажа государственной или муниципальной службы или стажа работы по специальности, направлению подготовки не менее одного года; знание обязательных требований в соответствующей сфере деятельности; умение оформлять документы контрольно-надзорного производства, использовать информационные ресурсы и информационные системы. Законопроект «в целях развития и поддержания высокого уровня профессиональной культуры инспектора» возлагает на Правительство РФ утверждения кодекса этики инспектора. Вполне вероятно, что за основу может быть взят Кодекс этики для налогового инспектора, утверждённый Приказом ФНС России от 11.04.2011 г. № ММ-7–4/260@. Также устанавливается требование к форме инспекторов при проведении ими контрольно-надзорных мероприятий.
Большое внимание уделяется риск-ориентированному подходу. По словам заместителя директора Дирекции по экспертно-аналитической работе Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики» Сергея Михайловича Плаксина: «С нашей точки зрения, риск-ориентированный подход должен влиять не только на периодичность проверок, но и на состав обязательных требований, на разрешительную деятельность и административную ответственность» [1]. Иными словами, для установления конкретного вида контроля нужно доказать, что его отсутствие повлечёт реальную угрозу причинения вреда. Таким образом, данный подход позволит значительно сократить количество плановых проверок.
Законопроект вводит новый институт контрольно-надзорного производства — систематизированного комплекса последовательно совершаемых действий и принимаемых решений уполномоченными субъектами по оценке соблюдения контролируемыми лицами обязательных требований, а также исполнению предписаний и иных решений данных органов (должностных лиц) по результатам такой оценки, нацеленных на выявление и устранение нарушений обязательных требований.
Контрольно-надзорное производство может включать в себя проведение контрольно-надзорных мероприятий, совершение контрольно-надзорных действий, собирание доказательств, принятие решений по результатам контрольно-надзорных мероприятий, оценка исполнения решений контрольно-надзорных органов. Указанные действия раскрываются в отдельных статьях Законопроекта.
Наконец, хочется отметить такое новшество, как введение и подробная регламентация контрольно-надзорных действий и пересмотр системы контрольно-надзорных мероприятий.
Так, контрольно-надзорные действия, согласно статье 89 Законопроекта, — это действия, совершаемые инспектором и лицами, привлекаемыми к проведению контрольно-надзорного мероприятия, направленные на сбор доказательств, используемых для принятия решений в рамках контрольно-надзорного производства. К контрольно-надзорным действиям относятся осмотр, досмотр, опрос, получение письменных объяснений, истребование документов, отбор проб (образцов), инструментальное обследование, испытание, экспертиза, эксперимент. Перечень действий закрытый.
В свою очередь, контрольно-надзорное мероприятие — это комплекс взаимосвязанных действий, включающих контрольно-надзорные действия, совершаемые уполномоченными субъектами в рамках контрольно-надзорного производства в целях оценки соблюдения контролируемыми лицами обязательных требований.
К видам контрольно-надзорных мероприятий, ранее не предусмотренных в Федеральном законе, можно отнести мониторинговую закупку, выборочный контроль, инспекционный визит.
Мониторинговая закупка — это контрольно-надзорное мероприятие, проводимое без предварительного уведомления контролируемого лица, в ходе которого инспектором совершаются действия по созданию ситуации для осуществления сделки (закупки) в целях последующего направления продукции (товаров), результатов работ, услуг на испытание, экспертизу, проведения исследования выполненных работ, оказанных услуг на предмет соблюдения контролируемыми лицами обязательных требований по качеству и безопасности реализуемых продукции (товаров), результатов работ, услуг.
Выборочный контроль — контрольно-надзорное мероприятие, проводимое по месту хранения и (или) реализации гражданами, организациями продукции (товаров), представляющее собой изъятие образцов продукции (товаров) в целях подтверждения их соответствия обязательным требованиям по безопасности и (или) качеству. Подконтрольные лица могут быть заведомо уведомлены о проведении у них выборочного контроля.
Инспекционный визит — это контрольно-надзорное мероприятие, проводимое без предварительного уведомления контролируемого лица по месту его нахождения, посредством взаимодействия с конкретным контролируемым лицом и (или) владельцем (пользователем) производственного объекта в целях предотвращения риска нарушений обязательных требований.
Предполагается, что законопроект будет принят и вступит в силу с 01 января 2021 года. К этому моменту уже должна быть закончена «материальная» часть «регуляторной гильотины». Это значит, что предметом контроля (надзора) перестанут быть акты, принятые в СССР и РСФСР, а также требования, устанавливаемые актами Правительства РФ, министерств и ведомств до 01 января 2021 года.
Федеральный закон не является единственным источником норм о государственном контроле (надзоре) в сфере предпринимательской деятельности, однако содержит довольно большое количество положений, касающихся его: разъясняются основные понятия, устанавливаются принципы контроля (надзора), перечисляются права и обязанности субъектов как со стороны государства, так и с подконтрольной стороны, предусматривается ряд гарантий для юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении в отношении них государственного контроля (надзора), даётся перечень контрольно-надзорных мероприятий.
Несмотря на разнообразие форм и способов осуществления контрольно-надзорных функций, в настоящий момент явно преобладает проведение проверок в отношении подконтрольных субъектов. Согласно Плану проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей на 2019 год, размещённому на сайте Федеральной налоговой службы Российской Федерации, на прошедший год было запланировано провести 771 плановую проверку субъектов предпринимательской деятельности. [3] При этом нужно иметь в виду, что с 05 января 2019 года вступил в силу Федеральный закон от 25.12.2018 № 480-ФЗ, которым продлено действие «надзорных каникул» для субъектов малого предпринимательства еще на 2019–2020 годы, что означает исключение из числа проверяемых субъектов большого количества юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.
Ввиду отсутствия систематизированного источника норм о государственном контроле (надзоре) в сфере предпринимательской деятельности была инициирована реформа, направленная на упорядочивание норм в указанной области. Изначально предполагалось, что каждый контрольно-надзорный орган выберет свою парадигму движения, однако в феврале 2019 года Президент РФ Владимир Владимирович Путин объявил единый срок окончания реформы — 01 января 2021 года.
Законопроект не только вносит ясность в регулирование уже существующих институтов и совершенствует их (риск-ориентированный подход, контрольные мероприятия), но и учреждает новые: контрольно-надзорное производство, контрольно-надзорные действия. Всё это должно служить обеспечению не только интересов слабой стороны — предпринимателя, но и стать чётким руководством к действию для уполномоченных органов.
Пересматривая систему контроля (надзора) в сфере предпринимательской деятельности, законодатель обращает внимание на то, что основной на данный момент инструмент, проверки, должен стать второстепенным, поскольку основной целью является не наказание за несоблюдение обязательных требований, а предотвращение таких правонарушений.
Заместитель Председателя Правительства Константин Анатольевич Чуйченко в выступлении в рамках Петербургский международный экономический форум 07 июня 2019 года отметил, что Законопроект — «достаточно хороший продукт». [4] Также руководитель Аппарата Правительства РФ обратил внимание на то, что до настоящего времени никто не предпринимал попыток разработки проблемы контрольно-надзорной деятельности в сфере предпринимательства.
Таким образом, подводя итог, можно сказать, что работа по совершенствованию системы государственного контроля (надзора) в предпринимательской деятельности не стоит на месте. Законодатель серьёзно отнёсся к данному вопросу, проводя «регуляторную гильотину»: он поставил целью «не убить плохое старое, а создать хорошее новое».
Литература:
- «Цель «регуляторной гильотины» не убить контроль и надзор, а создать новую систему» // Национальный исследовательский университет Высшая школа экономики. URL: https://www.hse.ru/news/science/261723973.html (дата обращения: 28.10.2019).
- Чертёж регуляторной гильотины // Газета Коммерсантъ. URL: https://www.kommersant.ru/doc/3969504 (дата обращения: 28.10.2019).
- Сводный план проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей на 2019 год // Федеральная налоговая служба. URL: https://www.nalog.ru/rn77/yul/interest/control_verification/learn_audit_plan/ (дата обращения: 28.10.2019).
- Константин Чуйченко принял участие в работе Петербургского международного экономического форума — 2019 // Правительство России. URL: http://government.ru/news/36949/ (дата обращения: 28.10.2019).
5. Федеральный закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» от 26.12.2008 № 294-ФЗ;
6. Федеральный закон «О внесении изменений в Федеральный закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» и статью 35 Федерального закона «О водоснабжении и водоотведении» от 25.12.2018 № 480-ФЗ;
- Проект Федерального закона «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» (в ред. от 16.05.2019).
