В статье представлены различные точки зрения на проблему соотношения понятий «контроль» и «надзор», выявлены основные признаки государственного контроля (надзора) в сфере предпринимательской деятельности, а также проанализированы его принципы и предоставляемые предпринимателям при осуществлении ими деятельности гарантии.
Ключевые слова: контроль, надзор, предпринимательская деятельность.
Прежде чем говорить о системе государственного контроля (надзора), нужно определить, как соотносятся данные понятия. Данный вопрос является дискуссионным на протяжении длительного времени.
В настоящий момент доминирующее положение занимает точка зрения, приверженцы которой не выделяют отличий между контролем и надзором и считают данные понятия идентичными. Так, этого придерживаются проф. Ершова И. В., проф. Олейник О. М., проф. Батычко В. Т., доц. Пчёлкин А. В.
В качестве одного из аргументов в пользу данной позиции высказывается тот факт, что законодатель в Федеральном законе от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее — Федеральный закон) употребляет данные термины как равнозначные, о чём говорит формулировка «контроль (надзор)». Несмотря на то, что в Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006–2010 годах (одобрена распоряжением Правительства РФ от 25.10.2005 № 1789-р) предлагалось разграничить функции по контролю (надзору) и унифицировать терминологию законодательных и других нормативных актов в этой части, на данный момент ни один законодательный акт не разделяет данные понятия, и они употребляются как синонимы, согласно историческим традициям. [1]
Однако нельзя не отметить иную точку зрения. Бахрах Д. Н. считает, что «надзор — это ограниченный, суженный контроль». [2] Формулируя определение надзора, учёный отмечает его «надведомственность» и «специализированность». Его поддерживают Алёхин А. П. и Козлов Ю. М., говоря о том, что административный надзор — это вид государственного контроля.
И, наконец, существует мнение, что контроль и надзор представляют собой самостоятельные явления действительности. Так, Спектор А. А. в ряде различий данных видов государственной деятельности уполномоченных органов приводит пример о разном предмете контроля и надзора. Так, в первом случае контролируется определённая сфера хозяйственной жизни общества (с возможностью вмешаться в неё при необходимости), а во втором — действия направлены на обеспечение соблюдения законности соответствующими субъектами. [3]
В настоящей статье понятия «контроль» и «надзор» рассматриваются как равнозначные.
Важную роль в понимании сущности государственного контроля (надзора) играют положения Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее — Федеральный закон).
В статье 2 Федерального закона даётся легальное определение понятия государственного контроля (надзора). Оно достаточно объёмное, поэтому целесообразно сразу выделить и раскрыть основные признаки, характерные данному виду государственной деятельности.
Во-первых, это деятельность уполномоченных органов государственной власти как федерального, так и регионального уровня. Ввиду существования различных видов контроля (надзора) в данную деятельность вовлечено большое количество субъектов — служб и их территориальных органов, например, Федеральная антимонопольная служба, Федеральная налоговая служба, Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору и другие.
Во-вторых, целью государственного контроля (надзора) является деятельность, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений требований субъектами предпринимательской деятельности. Так, мерами по профилактике и предупреждению правонарушений могут быть размещение на официальных сайтах в сети «Интернет» перечней нормативных правовых актов, которые регламентируют предмет и порядок государственного контроля (надзора), а также ряд обязательных требований к деятельности субъектов предпринимательской деятельности; проведение семинаров и конференций, в рамках которых разъясняются и комментируются эти требования; регулярное обобщение судебной практики в соответствующих сферах государственного контроля и надзора; выдача предостережений о недопустимости нарушения обязательных требований. Более конкретные и подробные меры ежегодно устанавливаются в программах профилактики нарушений соответствующими органами государственного контроля (надзора).
В-третьих, существуют специальные средства для достижения указанной цели, а именно:
− организация и проведение проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей. Например, в зависимости от места проведения проверки — камеральные и выездные; в зависимости от периодичности их проведения — плановые и внеплановые;
− организация и проведение мероприятий по профилактике нарушений обязательных требований, мероприятий по контролю, осуществляемых без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями. Это могут быть плановые осмотры территорий, акваторий, транспортных средств; исследования и измерения параметров атмосферного воздуха, воды, почвы, недр и иных природных объектов; измерение параметров объектов коммуникаций; наблюдения за соблюдением обязательных требований к рекламе и размещаемой в сети «Интернет» и иных СМИ информации. Данное полномочие появилось только в 2016 году вследствие принятия Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» и Федеральный закон «О стратегическом планировании в Российской Федерации»» от 03.07.2016 № 277-ФЗ;
− принятие мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений: выдача предписание, приостановление лицензии на осуществление предпринимательской деятельности, обращение в суд с целью аннулирования лицензии;
− анализ исполнения обязательных требований к осуществлению предпринимательской деятельности, его прогнозирование и систематическое наблюдение за ним.
Уделяя большое внимание Федеральному закону, нужно оговориться, что некоторые виды контроля (надзора) выведены из-под его сферы действия, например, налоговый, валютный, таможенный, банковский, страховой.
Характеризуя черты государственного контроля (надзора), можно выделить его основные принципы. Некоторые из них закреплены непосредственно в перечне в статье 3 Федерального закона, другие выводятся путём толкования норм указанного акта.
Принцип разграничения полномочий федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ при осуществлении ими государственного контроля (надзора). Данный принцип нашёл отражение в Федеральном законе как в статье 3, так и в статье 4 и статье 5, где отдельно устанавливаются полномочия указанных органов.
Принцип недопустимости проверки исполнения одних и тех же требований разными контролирующими органами в отношении одного субъекта (статья 3). Так, прокурор или его заместитель, принимая решение о согласовании проведения внеплановой выездной проверки обязан отказать в случае обнаружения указанного выше факта (статья 10).
Принцип открытости и доступности информации для юридических лиц, индивидуальных предпринимателей означает то, что сведения о требованиях к осуществлению предпринимательской деятельности, об организации и осуществлении государственного контроля (надзора), о правах и обязанностях сторон в данных отношениях должны находиться в свободном доступе для указанных субъектов (статья 3). Данный принцип полностью соответствует положениям Федерального закона, которые содержат информацию о предупредительных и пресекательных мерах при осуществлении государственного контроля (надзора).
Принцип недопустимости взимания органами государственного контроля (надзора) с юридических лиц, индивидуальных предпринимателей платы за проведение мероприятий по контролю. Все контрольно-надзорные мероприятия финансируются за счёт соответствующих бюджетов: федерального, региональных (статья 3).
Принцип ответственности уполномоченных органов и их должностных лиц за нарушение требований законодательства при осуществлении государственного контроля (надзора) (статья 3). Данный принцип позволяет защитить слабую сторону в данных отношениях — предпринимателей, так как не допускает произвола со стороны государства.
Презумпция добросовестности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей означает, что уполномоченный орган должен доказывать виновность подконтрольного субъекта, а не наоборот: обязанности доказывать свою невиновность у юридического лица, индивидуального предпринимателя нет (статья 3).
Теперь хотелось бы уделить внимание тому, какие гарантии субъектам предпринимательской деятельности при проведении государственного и муниципального контроля (надзора) предоставляет Федеральный закон. Их перечень содержится в главе 3.
Так, субъекты предпринимательской деятельности имеют право непосредственно присутствовать при проведении проверок и давать объяснения при возникающих вопросах по предмету проверки, получать информацию от уполномоченных лиц по поводу проведения проверки, знакомиться с её результатами и указывать на своё согласие или несогласие с ними.
Интересным представляется то, что с одной стороны, как уже было упомянуто, Федеральный закон предоставляет руководителю, иному должностному лицу или уполномоченному представителю юридического лица, а также индивидуальному предпринимателю и его уполномоченному представителю право присутствовать при проведении проверки и при необходимости давать объяснения (статья 21), а, с другой стороны, это является их обязанностью (статья 25), несоблюдение которой влечёт наступление ответственности.
Важной имущественной гарантией является право юридического лица, индивидуального предпринимателя на возмещение вреда из средств соответствующего бюджета (федерального, регионального), причинённого неправомерными действиями при осуществлении государственного контроля (надзора), включая упущенную выгоду.
Юридическое лицо, индивидуальный предприниматель имеет возможность использовать предусмотренные законодательством РФ формы и способы защиты своих прав при осуществлении уполномоченными органами государственного контроля (надзора).
Субъект может избрать как судебную, так и внесудебную форму защиты, которая включает возможность обжалования действий (бездействия) органов государственного контроля (надзора) или из должностных лиц в соответствующие органы (в рамках административного порядка). Отдельно нужно отметить возможность общественной защиты объединениями юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, саморегулируемых организаций посредством обращений в органы прокуратуры с просьбой принести протест на противоречащие законодательству РФ акты в области проверки субъектов предпринимательской деятельности; а также через органы судебной системы.
Отсутствие единообразия в толковании терминов «контроль» и «надзор» не искажает правовую определённость в понимании сущности государственного контроля (надзора) в сфере предпринимательской деятельности, поскольку ныне действующий Федеральный закон довольно чётко и доступно регламентирует не только «абстрактные» принципы его осуществления, но и его формы, действия государственных органов в рамках этих форм, а также обозначает права и обязанности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, предоставляет им гарантии.
Литература:
- Олейник О. М. Формирование правовой определенности и стабильности в сфере государственного контроля (надзора) за бизнесом // Закон. — 2016. — № 11. — С. 133–142.
- Бахрах Д. Н. Административное право. — 3-е изд. — М.: Норма, 2008. — 816 с.
- Спектор А. А. Виды контроля в сфере предпринимательства // Пробелы в российском законодательстве. Юридический журнал. — 2011. — № 6. — С. 62–64.
- Ершова И. В. Предпринимательское право. Правовое сопровождение бизнеса. Учебник для магистров. — М.: Проспект, 2017. — 885 с.
- Пчёлкин А. В. Предпринимательское право. — М.: ИД ФОРУМ: НИЦ ИНФРА-М, 2014. — 352 с.
6. Федеральный закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» от 26.12.2008 № 294-ФЗ.
