Имеющиеся проблемные вопросы административной деятельности зачастую заключаются в том, что Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – Кодекс) определены конкретные сроки совершения процессуальных действий, которые не подлежат приостановлению и в большинстве случаях также не подлежат продлению.
В силу подзаконности правового акта данные проблемные вопросы не решены и Инструкцией о порядке приема, регистрации и разрешения в территориальных органах Министерства внутренних дел Российской Федерации заявлений и сообщений о преступлениях, об административных правонарушениях, о происшествиях, утвержденной приказом МВД России от 29 августа 2014 года № 736 (далее по тексту – Инструкция), пунктом 58 которой установлено, что сроки разрешения заявлений (сообщений) об административных правонарушениях определяется руководителем (начальником) территориального органа МВД России с учетом требований части 3 статьи 8 и статьи 12 Федерального закона от 02 мая 2006 года № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (далее – Закон), а также сроков давности привлечения к административной ответственности, установленных статьей 4.5 Кодекса.
Приведу ряд примеров.
Так, при поступлении в территориальный орган МВД России заявления о совершении правонарушения, например, предусмотренного статьей 5.35 или статьей 20.22 Кодекса, начальником органа назначается проверка, срок проведения которой согласно требований Закона и Инструкции в исключительных случаях может быть продлен еще до 30 дней. В большинстве случаев каких-либо проблем со сбором необходимых доказательств не возникает. Вместе с этим, не исключены случаи когда совершившее правонарушение лицо сознательно скрывается либо находится за пределами обслуживаемой территориальным органом территории, не принимая при этом мер к сокрытию.
Составить в указанном случае протокол об административном правонарушении в порядке пункта 4 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24 марта 2005 года № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» (далее – Постановление Пленума) не представляется возможным виду невозможности надлежащего уведомления гражданина о времени и месте его составления. В связи этим продление срока проверки в порядке статьи 12 Закона и не установление при этом фигуранта может повлечь за собой истечение сроков давности привлечения к административной ответственности[1]. В данном случае согласно требований Кодекса и Инструкции может быть принято только одно процессуальное решение — об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении в виду истечения сроков давности, что исключает исполнение общепринятого принципа неотвратимости наказания за совершение правонарушения, а также приводит к несоблюдению публичных общественных интересов.
Далее, Ст. 28.5 Кодекса установлено, что протокол об административном правонарушении составляется немедленно после выявления совершения административного правонарушения. В случае, если требуется дополнительное выяснение обстоятельств дела протокол об административном правонарушении составляется в течение двух суток после выявления совершения административного правонарушения, а в случае проведения административного расследования — по окончании расследования. При этом согласно требований статьи 28.7 Кодекса административное расследование проводится в строго определенных законодателем случаях, перечень которых является исчерпывающим.
Казалось бы, что все ясно и понятно, но в практической деятельности сотрудники полиции сталкиваются с тем, что при установлении в действиях конкретных лиц состава административного правонарушения в установленные Кодексом и Инструкцией сроки по разного рода причинам составить протокол об административном правонарушении не представляется возможным. В данных случаях Кодексом и Инструкцией продление срока составления протокола об административном правонарушении не предусмотрено. Возникает вопрос о дальнейшей судьбе материалов проверки — какое принять процессуальное решение, чтобы впоследствии не допустить нарушения процессуальных норм. Да, согласно пункта 4 Постановления Пленума данный срок не является пресекательным и потому допущенное нарушение не относится к разряду существенных и не влияет на рассмотрение дела. Но ведь по сути своей это как было нарушением процессуальной правовой нормы и так им и осталось, в связи с чем рассмотрение дела фактически начинается с констатации факта процессуального нарушения, что, несомненно, является неприемлемым.
Далее. Частью 3 статьи 28.8 Кодекса установлено, что недостатки протокола об административном правонарушении и других материалов дела устраняются в срок не более трех суток со дня их поступления от органов и должностных лиц, рассматривавших данное дело, и направляются обратно в их адрес в течение суток после устранения недостатков. При этом Кодексом также не предусмотрено продление данных сроков в случае невозможности устранения недостатков в указанный срок, вместе с тем при доработке дел об административных правонарушениях может возникнуть необходимость в проведении процессуальных действий с участием лиц, указанных в статьями 25.1–25.10 Кодекса, что с учетом специфики территории обслуживания и иных объективных обстоятельств может занять более продолжительное время, чем определено законодателем.
Кроме приведенных выше примеров в Кодексе не учтена возможность того, что лицо, совершившее административное правонарушение, по которому производство административного расследования согласно требований статьи 28.7 Кодекса не осуществляется, может быть вовсе не установлено.
Каких-либо прямых правовых процедур Кодексом в данном случае не предусмотрено, в связи с чем в целях установления виновного лица приходится на основании системного толкования положений статьи 1.2 и пункта 2 статьи 26.1 Кодекса принимать сыскные меры и осуществлять процессуальные действия, требующие значительных временных затрат, что, однако, является обязательным признаком осуществления административного расследования, которое по сути своей осуществляется в отраслях законодательства, не указанных в части 1 статьи 28.7 Кодекса, что является прямым нарушением данной процессуальной нормы.
Помогает разобраться в ситуации абз.6 подпункта А пункта 3 Постановления Пленума, который по смыслу допускает указанную выше возможность, но не устраняет допущенных нарушений. По сути своей судам предписано смотреть «сквозь пальцы» на данные нарушения и направлять такие дела на рассмотрение мировому судье. Вместе с этим Пленум не ответил на вопросы относительно допустимости полученных таким образом доказательств.
Дальнейшим анализом норм Кодекса и правоприменительной практики использования предоставленных Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях полномочий по документированию административных правонарушений, связанных с причинением побоев и (или) совершения иных насильственных действий выявлена проблематика, связанная с реализацией обязанности полиции на проведение административных расследований по статьи 6.1.1 Кодекса.
Так, частью 1 статьи 28.7 Кодекса установлено, что при выявлении данных правонарушений проводится административное расследование. Частью 5 данной статьи определено, что срок расследования не может превышать один месяц, также установлено, что данный срок может быть продлен на срок не более одного месяца, дальнейшее продление срока административного расследования не предусмотрено. При этом согласно статьи 4.5 Кодекса срок давности привлечения к ответственности за причинение побоев составляет два года со дня совершения правонарушения.
Частью 6 статьи 28.7 Кодекса установлено, что по окончании административного расследования составляется протокол об административном правонарушении либо выносится постановление о прекращении дела об административном правонарушении.
При этом законодателем не установлена процедура, предусматривающая приостановление производства расследования в связи с обстоятельствами, в силу которых местонахождение конкретного лица, в отношении которого ведется производство по делу, не установлено, либо оно известно, но реальная возможность обеспечения его участия в деле отсутствует. В связи с этим при наличии по конкретному делу указанных выше обстоятельств и с учетом положений части 6 статьи 28.7 Кодекса по окончании установленного срока расследования и наличия объективной невозможности составления протокола об административном правонарушении в установленные сроки расследования в обязательном порядке надлежит прекращать дело об административном правонарушении либо, поскольку согласно требований Кодекса данный срок пресекательным не является либо вовсе не принимать никакого процессуального решения оставляя дело без движения на неопределенный срок, что в обоих случаях является нарушением требований закона.
При принятии решения о прекращении дела об административном правонарушении последующее привлечение виновного к административной ответственности возможно только при отмене согласно положений Главы 30 Кодекса решения о прекращении, которое может быть принято только по результатам рассмотрения соответствующей жалобы потерпевшего либо протеста надзирающего прокурора (при условии поступления таковых).
Изложенное является правовым пробелом, который существенно затрудняет осуществление профилактической работы в жилом секторе и в случае возникновения соответствующих обстоятельств может привести к непривлечению лиц, повторно совершивших указанные выше правонарушения, к уголовной ответственности по статье 116.1 УК РФ.
На основании изложенного, видится необходимым внесение в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях изменений и дополнений, согласно которых:
- Будет предусмотрено приостановление течения срока давности привлечения к административной ответственности в случае умышленного уклонения совершившего административное правонарушение лица от явки к уполномоченному должностному лицу для составления протокола об административном правонарушении либо в случае, если данное лицо скрылось;
- Установленный срок составления протокола об административном правонарушении будет ограничен сроком давности привлечения к административной ответственности;
- Установленный срок доработки протокола об административном правонарушении и иных материалов дела после их возвращения в порядке п.4 ч.1 ст.29.4 Кодекса будет увеличен либо будет установлена возможность продления установленного в настоящее время срока;
- Будет установлена возможность приостановления производства административного расследования по фактам нанесения побоев с одновременным приостановлением в данном случае течения срока давности привлечения к административной ответственности.
Литература:
1. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001г. № 195-ФЗ (с последующими изменениями и дополнениями) [Электронный ресурс]. Доступ из СПС «КонсультантПлюс»;
2. Федеральный закон от 02.05.2006г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» [Электронный ресурс]. Доступ из СПС «КонсультантПлюс»;
3. Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24.03.2005г. № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» [Электронный ресурс]. Доступ из СПС «КонсультантПлюс»;
4. Инструкция о порядке приема, регистрации и разрешения в территориальных органах Министерства внутренних дел Российской Федерации заявлений и сообщений о преступлениях, об административных правонарушениях, о происшествиях, утвержденная приказом МВД России от 29.08.2014г. № 736 [Электронный ресурс]. Доступ из СПС «КонсультантПлюс»;
5. Постатейный комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях. Часть вторая (том 2) (под общ. ред. Л. В. Чистяковой) («ГроссМедиа», «РОСБУХ», 2019);
6. Бахрах Д. Н., Россинский Б. В., Старилов Ю. Н.БЗО Административное право:Учебник для вузов. — 3-е изд., пересмотр, и доп. — М.: Норма, 2017. — 816 с.
7. Дугенец А. С., Масленников М. Я. Правоприменение по делам об административных правонарушениях: реалии и перспективы оптимизации. М.: ВНИИ МВД России, 2011.
8. Кисин В. Р. Этапы реализации административной ответственности и проблемы их правового регулирования / В. Р. Кисин, Ю. И. Попугаев // Административное право и процесс. 2015. N 8.
[1] В силу части 5 статьи 4.5 Кодекса течение названного срока приостанавливается только в единственном случае, которым является удовлетворение ходатайства лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, о рассмотрении дела по месту его жительства, когда время пересылки дела не включается в срок давности
