Юридическая ответственность за вред, причиненный правомерными действиями



В статье рассматриваются вопросы ответственности и компенсации ущерба за вред, причиненный государственными органами власти и их должностными лицами субъектам гражданских правоотношений путем применения правомерных действий.

Ключевые слова: государство, государственные органы, должностные лица, причинение вреда, правомерные действия, ответственность, компенсация ущерба.

В настоящее время одной из основных задач современного государства является обеспечение социального и экономического благополучия населения. Таким образом, социально-правовое государство становится социально-обязанным в вопросе компенсации ущерба теми лицами и образованиями, которые осуществляют свою деятельность от имени государства, а также иных публично-правовых образований. В силу данных позиций можно сделать вывод, что государство является, прежде всего, гарантом справедливости и сохранности прав и свобод, реализация которых возможна в силу принятия ответственности.

В последние десятилетия все чаще были слышны дискуссии по вопросу раскрытия сущностных механизмов, а также пределов юридической ответственности государства, его органов и их должностных лиц при возмещении вреда, причиненного правомерными действиями.

Нельзя не согласиться с И. А. Алексеевым и М. И. Цапко, которые указывают на актуальность темы ответственности государственных органов власти и их должностных лиц для современного государства и общества, рассмотрение которой находится в непосредственном контакте с проблемой повышения эффективности публичного управления при решении возложенных на государство и его органы задач, а также борьбы с некомпетентностью и коррупционными проявлениями [1].

«Значительная часть вопросов отраслевой ответственности, — по мнению И. А. Алексеева и М. И. Цапко, — продолжает оставаться нерешенной, дискуссионной, а без решения доктринальных и теоретических проблем невозможно осуществление ни эффективной правовой политики, ни правоприменительной практики» [1].

Прежде чем подойти к вопросу ответственности при возмещении вреда, причиненного правомерными действиями государства в лице его органов власти и их должностных лиц, необходимо рассмотреть статус государства в процессе реализации его властных полномочий.

При реализации публично-властных правоотношений, субъектом права является непосредственно само публично-правовое образование. Так, в соответствии с российским законодательством публично-правовыми образованиями являются государство, его субъекты, а также муниципальные образования. При этом следует отметить, что органы и учреждения не обладают самостоятельной публично-властной волей, но реализуют волю публично-правовых образований. При других обстоятельствах, по мнению И. Е. Кабановой, следовало бы признать, что правоспособность, например, государства, поделена и распределена между его органами и учреждениями, выступающими в своей сфере самостоятельными субъектами властвования [2].

По мнению В. Г. Голубцова, плюралистическая модель требует фиксации равноправия применительно к каждому органу публичной власти, представляющему публичный субъект в гражданском обороте [3, с. 71].

Таким образом, государство является публично-правовым образованием, обладающим публично-властной волей, реализация которой осуществляется через созданные государственные органы власти; непосредственная деятельность последних характеризуется служебной деятельностью их должностных лиц.

По мере того, как меняется российское законодательство в вопросе ответственности и компенсации ущерба за вред, причиненный правомерными действиями государства, все больше ученых присоединяется к данной дискуссии. Вопросы, связанные с участием государства в гражданско-правовых отношениях и созданием единой целостной концепции реализации гражданско-правовой ответственности, вызывают живой интерес цивилистов, а также исследователей других отраслей права.

По мнению А. Н. Бочарова, необходимость комплексного подхода к вопросу компенсации ущерба за вред, причиненный правомерными действиями государства, ощущается именно в контексте цивилистической науки по причине того, что именно гражданское право объединяет в своем фокусе наиболее разнородный перечень регулируемых общественных отношений [4, с. 86]. В то же время нельзя не согласиться с логикой В. А. Бабакова, который считает, что проблема создания эффективно действующего института гражданско-правовой ответственности государства должна решаться как цивилистическими методами, так и с возможным совершенствованием данного института в уголовно-правовой, гражданско-процессуальной, административно-правовой и других плоскостях [5, с. 90].

Статья 2 Конституции Российской Федерации (далее — Конституция) провозглашает, что: «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства» [6]. К сожалению, следует констатировать, что положения статьи 2 Конституции зачастую подвергаются «проверке на прочность» в силу объективных и субъективных реалий. Глобализация, технический прогресс, социально-экономические проблемы, а также несовершенство законодательства иногда становятся причинами неблагоприятных явлений в жизни человека. Такими явлениями, прежде всего, выступают техногенные и природно-климатические катастрофы, терроризм и преступность в целом. Также негативные последствия могут иметь и правомерные действия должностных лиц государственных органов власти по реализации своих полномочий, при которых может происходить изымание материальных благ (например, земельных участков для строительства автодорог) или ситуации, связанные со сбоями в работе данных органов, приведшие к неблагоприятным последствиям для физических и юридических лиц (сбои в работе информационных программных продуктов, влияющие на сбалансированную работу государственных органов по оказанию государственных услуг).

Немаловажной проблемой являются ошибки, допускаемые должностными лицами при реализации контрольных полномочий. Так, в последнее время можно наблюдать случаи неверного применения норм права, при котором проверяемое должностное лицо может подвергнуться штрафным санкциям, а орган власти — бюджетным мерам принуждения. Ошибки, допускаемые при реализации правомерных действий при проведении контрольных мероприятий, предусмотренные положениями и должностными регламентами, зачастую являются последствием некомпетентности служащих, привлеченных со стороны экспертов, или пробелами двусмысленности правовых норм российского законодательства.

Для детального рассмотрения вопроса правового регулирования обязательств, являющихся следствием причинения вреда правомерными действиями, следует обратить внимание на такую категорию, как правомерность причинения вреда. Анализируя определения данной категории, отметим формулировку Е. В. Воскресенской, которая под правомерностью причинения вреда понимает допустимость законом осуществления определенных им социально полезных, общественно необходимых, чрезвычайных, незамедлительных осознанных действий, содержанием которых выступает реализация субъективного права, исполнение обязанности либо осуществление социально терпимых действий [7, c. 148].

Справедливую оценку восстановления нарушенных прав лиц, пострадавших в результате деятельности субъектов, обладающих публично-властными полномочиями, дала Е. И. Кабанова, которая отметила, что в данном случае ответственность государства является отнюдь не «благодеянием» со стороны публично-правового образования, а объективной социально-экономической и этической необходимостью и непременным условием развития демократического общества и государства в том числе» [2].

В XXI веке правовое регулирование компенсации вреда, причиненного правомерными действиями, приобрело особое значение в связи с принятием Концепции развития гражданского законодательства (одобрена Советом при Президенте Российской Федерации по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства 7 октября 2009 г.) (далее — Концепция). Так, согласно подпункту 2.3 пункта 2 главы II Концепции отмечено, что в законодательном порядке следует урегулировать основания и порядок возмещения (компенсации), выплачиваемого за ущерб личности или имуществу, причиненный правомерными действиями, когда закон предусматривает такое возмещение [8].

По мнению Е. М. Гинц, до 2013 года можно было наблюдать столкновение двух разных направлений, где с одной стороны «пострадавшему» лицу, необходимо восстановление его положения, а с другой стороны лицо, причинившее вред «пострадавшему», в свою очередь совершало правомерные действия и, согласно российскому законодательству», не должно нести ответственности [9, c. 80].

В развитии института ответственности государства за вред, причиненный правомерными действиями субъектам гражданских правоотношений, фундаментальным моментом стало вступление в силу с 1 марта 2013 г. Федерального закона от 30 декабря 2012 г. № 302-ФЗ «О внесении изменений в главы 1, 2, 3 и 4 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» (далее — Закон № 302-ФЗ), положившего начало существенным изменениям Гражданского кодекса Российской Федерации (далее — ГК РФ) в рамках уже упомянутой Концепции.

Одной из многочисленных новелл Закона № 302-ФЗ являются нормы статьи 16.1 ГК РФ о компенсации ущерба, причиненного правомерными действиями государственных органов и органов местного самоуправления, в соответствии с которой в случаях и в порядке, которые предусмотрены законом, ущерб, причиненный личности или имуществу гражданина либо имуществу юридического лица правомерными действиями государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, а также иных лиц, которым государством делегированы властные полномочия, подлежит компенсации [10].

В соответствии с пунктом 16 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 23 июня 2015 г. № 25 «О применении судами некоторых положений раздела I части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» возможность такой компенсации предусмотрена статьями 279, 281 ГК РФ, пунктом 5 статьи 790 ГК РФ, пунктом 2 статьи 18 Федерального закона от 6 марта 2006 г. № 35-ФЗ «О противодействии терроризму» (далее — Закон № 35-ФЗ) [11].

При рассмотрении статьи 16.1 ГК РФ, профессор С. В. Потапенко справедливо отметил, что в соответствии с данной статьей ответственность несут не только указанные органы, но и должностные лица этих органов, а также иные лица, которым государством делегированы властные полномочия [12, c. 39]. Данный вопрос расширила А. В. Петухова, которая заметила, что ГК РФ не содержит данный перечень лиц, но в то же время имеется отсылка к нормам других нормативно-правовых актов [13, c. 164]. В качестве примера можно привести статью 19 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», которая предусматривает возможность и порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

Согласно рассуждениям О. В. Рузаковой и А. Б. Рузакова правовая природа компенсации ущерба, причиненного правомерными действиями государственных органов и органов местного самоуправления, определяется наукой не однозначно [14, c. 74]. По мнению некоторых ученых причинение вреда правомерными действиями следует рассматривать как разновидность обязательств из причинения вреда, а значит, как специальный вид деликтной ответственности. В свою очередь, если компенсация ущерба по статье 16.1 ГК РФ связана с внедоговорным вредом и носит характер деликтной ответственности, то при ее взыскании следует руководствоваться нормами гражданско-правового института «Обязательства вследствие причинения вреда».

Имущественный интерес потерпевшего, при возмещении убытков, удовлетворяется за счет денежной компенсации понесенных им имущественных потерь. Таким образом, данные утверждения нашли свое отражение в положении статьи 16.1 ГК РФ, где речь идет именно о компенсации ущерба.

Ответственность публично-правовых образований по компенсации ущерба, согласно статье 16.1 ГК РФ, значительно уже ответственности по возмещению убытков, предусмотренной статьей 16 ГК РФ. Данная разница обусловлена тем, что возмещение убытков предполагает не только компенсацию реального ущерба, но и взыскание упущенной выгоды.

Анализируя сущность статьи 16.1 ГК РФ, Е. В. Воскресенская выделила существенный момент, содержание которого сводится к тому, что в действиях органов государственной власти отсутствует вина, так как правомерность этих действий закреплена в определенных нормативных правовых актах [7, c. 147]. Наиболее ярким примером соответствующего акта является Закон № 35-ФЗ. Согласно части 2 статьи 18 Закона № 35-ФЗ возмещение вреда, причиненного при пресечении террористического акта правомерными действиями, осуществляется за счет средств федерального бюджета в соответствии с законодательством Российской Федерации в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. Согласно мнению О. А. Рузаковой и А. Б. Рузакова, при рассмотрении законодательства по противодействию терроризму необходимо разграничивать ущерб, причиненный правомерными действиями государственных и муниципальных органов, их должностных лиц, а также возмещение вреда государством за действия третьих лиц [14, c. 77].

Как справедливо заметила Е. В. Воскресенская: «Целью статьи 16.1 ГК РФ является предотвращение в будущем причинения вреда со стороны властных органов и их должностных лиц, содействие укреплению законности, правопорядка и повышению эффективности осуществления властно-распорядительной деятельности» [7, с. 148].

Анализируя конкретные случаи выплаты компенсации за вред, причиненный законными действиями и решениями должностных лиц государственных органов, невольно напрашивается предложение о возможности принятия отдельного специального закона, регламентирующего взаимоотношения государства и субъектов в сфере гражданско-правовых взаимоотношений.

Соглашаясь с мнением А. В. Петуховой, с помощью нового закона можно было бы учитывать специфику правового положения государства и государственных служащих при взаимодействии с субъектами правоотношений [13, c. 164].

Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства. Таким образом, получение реальной компенсации за вред, причиненный правомерными действиями государственных органов власти и их должностных лиц, является базовой гарантией соблюдения основных и законных интересов граждан.

Литература:

1. Алексеев, И.А., Цапко, М. И. Юридическая ответственность органов и должностных лиц публичной власти: монография [Электронный ресурс] // «Проспект», 2017. — Доступ из справочно-правовой системы «Консультант Плюс» (дата обращения: 25.06.2019).
2. Кабанова, И. Е. Гражданско-правовая ответственность публичных субъектов: вопросы теории и практики: монография [Электронный ресурс] // «Юстицинформ», 2018. — Доступ из справочно-правовой системы «Консультант Плюс» (дата обращения: 25.06.2019).
3. Голубцов, В.Г. Государство как частноправовой субъект: правовая природа и особенности [Электронный ресурс] // Журнал российского права. — 2010. — № 10. — С. 61–77. — Научная электронная библиотека CyberLeninka.ru. — Режим доступа: https://clck.ru/H4cRM (дата обращения: 27.06.2019).
4. Бочаров, А.Н. Соотношение компенсации морального вреда и компенсации ущерба, причиненного правомерными действиями: общетеоретические вопросы [Электронный ресурс] // Наука и образование: хозяйство и экономика; предпринимательство; право и управление. — 2018. — № 8 (99). — С. 86–88. — Научная электронная библиотека elibrary.ru. — Режим доступа: https://elibrary.ru/item.asp?id=35330056 (дата обращения: 26.06.2019).
5. Бабаков, В.А. Участие государства в гражданских правоотношениях [Электронный ресурс] // Ученые записки Казанского университета. Серия Гуманитарные науки. — 2015. — Том 157, кн. 6 — С. 90–97. — Научная электронная библиотека CyberLeninka.ru. — Режим доступа: https://clck.ru/H4cRY (дата обращения: 27.06.2019).
6. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.) (с учетом поправок, внесенных Законами Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации от 30 декабря 2008 г. № 6-ФКЗ, от 30 декабря 2008 г. № 7-ФКЗ, от 5 февраля 2014 г. № 2-ФКЗ, от 21 июля 2014 г. № 11-ФКЗ) [Электронный ресурс]. — Доступ из справочно-правовой системы «Консультант Плюс» (дата обращения: 25.06.2019).
7. Воскресенская, Е.В. Проблемы гражданско-правовой ответственности за вред, причиненный правомерными действиями [Электронный ресурс] // Национальная Ассоциация Ученых. — 2015. — № 3–4 (8). — С. 146–148. — Научная электронная библиотека elibrary.ru. — Режим доступа: https://elibrary.ru/item.asp?id=28845347 (дата обращения 26.06.2019).
8. Концепция развития гражданского законодательства Российской Федерации (одобрена Советом при Президенте Российской Федерации по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства 7 октября 2009 г.) [Электронный ресурс]. — Доступ из справочно-правовой системы «ГАРАНТ». — Режим доступа: https://base.garant.ru/12176781/ (дата обращения 27.06.2019).
9. Гинц, Е. М. К вопросу о компенсации ущерба, причиненного правомерными действиями государственных органов [Электронный ресурс] // Текст научной статьи по специальности «Государство и право. Юридические науки». — 2012. — № 10 (12). — С. 80–85. — Научная электронная библиотека CyberLeninka.ru. — Режим доступа: https://clck.ru/H4cRn (дата обращения 27.06.2019).
10. Федеральный закон «О внесении изменений в главы 1, 2, 3 и 4 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» от 30 декабря 2012 г. № 302-ФЗ [Электронный ресурс]. — Доступ из справочно-правовой системы «Консультант Плюс» (дата обращения: 27.06.2019).
11. Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 23 июня 2015 г. № 25 «О применении судами некоторых положений раздела I части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» [Электронный ресурс]. — Доступ из справочно-правовой системы «Консультант Плюс» (дата обращения: 27.06.2019).
12. Потапенко, С.В. Компенсация ущерба, причиненного правомерными действиями государственных органов и органов местного самоуправления [Электронный ресурс] // Власть Закона. — 2013. — № 4 (16). — С. 38–42. — Научная электронная библиотека elibrary.ru. — Режим доступа: https://elibrary.ru/item.asp?id=21456011 (дата обращения: 27.06.2019).
13. Петухова, А.В. Возмещения вреда, причиненного правомерными действиями государственных органов и органов местного самоуправления: новое направление развития деликтных обязательств [Электронный ресурс] // Вестник Нижегородского университета им. Н. И. Лобачевского. — 2013. — № 3 (2). — С. 163–166. — Научная электронная библиотека elibrary.ru. — Режим доступа: https://elibrary.ru/item.asp?id=21074017 (дата обращения: 27.06.2019).
14. Рузакова, О.А., Рузаков, А.Б. Проблемы компенсации ущерба, причиненного правомерными действиями государственных органов и органов местного самоуправления [Электронный ресурс] // Сибирский торгово-экономический журнал. — 2016. — № 1 (22). — С. 74–78. — Научная электронная библиотека elibrary.ru. — Режим доступа: https://elibrary.ru/item.asp?id=25659320 (дата обращения: 26.06.2019).