В данной статье рассматриваются вопросы разработки критериев и проблем определения перечня опасных объектов, которым необходимо создание локальных систем оповещения, для обеспечения своевременного доведения до органов управления, сил гражданской обороны, единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, персонала объектов и населения сигналов экстренного оповещения об возникших чрезвычайных ситуациях.
Ключевые слова: гражданская оборона, локальная система оповещения, район размещения, техногенный характер, высокая опасность.
В связи с усложнением технологических процессов, широким применением опасных химических и радиоактивных веществ, высокой концентрацией промышленности в отдельных регионах РФ наблюдается рост количества аварий и катастроф техногенного характера, на потенциально опасных объектах.
При возникновении ЧС на потенциально опасных объектах возникает ряд поражающих факторов, с высокой вероятностью и скоростью, таких как, горение, взрыв, ударная волна, вторичные поражающие факторы, токсическое заражение местности и приземного слоя воздуха, катастрофическое затопление территорий, загрязнение гидросферы. Внезапность и высокие скорости распространения опасных и вторичных поражающих факторов аварий требуют принятия оперативных мер по защите персонала объектов и населения.
Негативным результатом существования, функционирования и развития техносферы, является результатом роста возможного возникновения на ее объектах, различного рода аварий и техногенных катастроф, имеющих тяжелые последствия.
Важной категорией сферы техногенной безопасности является понятие опасного объекта, исходя из этого объекты по видам опасности делятся на:
– объекты, не представляющие опасности;
– объекты, на которых источники хронической опасности для рабочих, служащих и населения реализуются более одного месяца;
– объекты, на которых источники острой, быстро развивающейся опасности для рабочих, служащих и населения присутствуют постоянно.
Исходя из вышесказанного, можно считать, что опасные производственные объекты, это предприятия или их цехи, участки, площадки, а также иные производственные объекты, указанные в Федеральном законе № 116 от 21.07.1997 г. «О промышленной безопасности опасных производственных объектов», к которым относятся объекты, на которых получаются, используются, перерабатываются, образуются, хранятся, транспортируются, уничтожаются воспламеняющиеся, окисляющие, горючие, взрывчатые, токсичные вещества; используется оборудование, работающее под избыточным давлением; используются стационарно установленные грузоподъемные механизмы, эскалаторы в метрополитенах, канатные дороги, фуникулеры; ведутся горные работы; осуществляется хранение или переработка растительного сырья, в процессе которых образуются взрывоопасные пылевоздушные смеси, и еще ряд других объектов. То есть, условно ОПО можно разделить на опасные объекты с опасными веществами, с опасным оборудованием, и объекты, на которых проводятся опасные работы [1].
Важнейшим элементом системы предупреждения и ликвидации последствий аварий на опасных объектах, являются локальные системы оповещения (далее — ЛСО). В Российской Федерации основным регламентирующим документом по созданию локальных систем оповещения на потенциально опасных объектах, является Постановление Совета Министров Правительства РФ № 178 от 01.03.1993 г. «О создании локальных систем оповещения в районах размещения потенциально опасных объектов», в котором определены объекты, в обязанность которых входят задачи по созданию ЛСО, там же определены зоны перекрытия действия ЛСО, в зависимости от степени опасности объекта и меры по возложению ответственности, за организацию своевременного оповещения персонала объектов и населения об опасностях и угрозах [2].
Локальная система оповещения, это организационно-техническое объединение дежурно-диспетчерских служб (далее — ДДС), специальной аппаратуры управления и средств оповещения, линий связи, обеспечивающих передачу сигналов оповещения объектовым аварийно-спасательным формированиям (далее — АСФ); персоналу, руководящему составу гражданской обороны (далее — ГО) и объектовому звену РСЧС самого опасного объекта; руководителям и ДДС организаций, находящихся вблизи; и населению, проживающему в непосредственной близости зоны ответственности ЛСО
Также, требования по созданию ЛСО определяют Федеральный закон РФ № 68 от 21.12.1994 г. «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», в котором даны определения, терминам «оповещение населения о чрезвычайных ситуациях», «потенциально опасный объект», и Федеральный закон РФ № 28 от 12.02.1998 г. «О гражданской обороне», в котором сформулированы основные задачи и полномочия органов власти всех уровней и организаций в области ГО, в том числе по организации оповещения [3, 4].
Промедление с задействованием систем оповещения, их отсутствием, неработоспособностью или не перекрытием всей заявленной зоны (территории) оповещения по проектным нормам, снижают эффективность защитных мероприятий, что может привести к неоправданным жертвам и потерям среди работников самих опасных объектов, где произошла ЧС, а также работников других, вблизи расположенных объектов, и населения.
Поэтому в настоящее время, при широком использовании в производстве опасных веществ и высокой вероятности возникновения ЧС природного и техногенного характера, вопросы разработки критериев и проблемах определения перечня опасных объектов, которым необходимо создание ЛСО, а так же вопросы контроля (надзора) за, реконструкцией и поддержанием в постоянной готовности систем оповещения как никогда актуальны.
Для обеспечения своевременного доведения до органов управления, сил гражданской обороны, единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, персонала объектов и населения, экстренной информации и сигналов оповещения об опасностях, на органы исполнительной власти субъектов РФ, на территории которых действуют потенциально опасных объекты (далее — ПОО), возлагается ответственность за организацию оповещения населения, проживающего в зонах возможного радиоактивного и химического заражения (загрязнения) и катастрофического затопления, в зонах ответственности ЛСО.
В соответствии с пунктами 5.2–5.7 СП 133.13330.2012г. «Свод правил. Сети проводного радиовещания и оповещения в зданиях и сооружениях. Нормы проектирования», [5] системы оповещения на объектовом уровне разделяются на два вида:
1) локальные системы оповещения на ПОО, последствия аварий на которых могут выходить за пределы этих объектов и создавать угрозу жизни и здоровью людей;
2) объектовые системы оповещения (далее — ОСО) на объектах и в организациях с одномоментным нахождением более 50 человек (включая персонал), на социально важных объектах и объектах жизнеобеспечения населения вне зависимости от численности одномоментно находящихся людей, на которых последствия аварий не выходят за пределы объекта.
В отличие от ЛСО, ОСО создаются для доведения сигналов оповещения только до объектовых сил гражданской обороны, нештатных аварийно-спасательных формирований, руководителей и персонала данного объекта.
Объекты, которым необходимо создавать ЛСО, определены в Постановлении Совета Министров Правительства РФ № 178 от 01.03.1993 г. «О создании локальных систем оповещения в районах размещения потенциально опасных объектов», вместе с зонами ответственности ЛСО для каждого из них:
– в районах размещения радиационно опасных объектов, ЛСО должна осуществлять оповещение в радиусе 5 км., вокруг объектов (включая поселок объекта);
– в районах размещения химически опасных объектов, в радиусе до 2,5 км., вокруг объектов;
– в районах размещения гидротехнических объектов, на расстоянии до 6 км., от объектов в нижнем бьефе, в зонах затопления.
С 1993 года, согласно Постановлению Совета Министров Правительства РФ, № 178 от 01.03.1993 г. «О создании локальных систем оповещения в районах размещения потенциально опасных объектов», требования по созданию ЛСО предъявлялись исключительно к ПОО.
С 2014 года, Федеральным законом № 404 от 28.12.2013 г. «О внесении изменений в статью 14 Федерального закона «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» и Федеральный закон «О гражданской обороне», были внесены изменения в статью 9 Федерального закона РФ № 28 от 12.02.1998 г. «О гражданской обороне», которая была дополнена пунктом 3, с дальнейшим указанием: создавать и поддерживать в состоянии готовности ЛСО отныне должны организации, эксплуатирующие опасно производственные объекты (далее — ОПО) I и II классов опасности, особо радиационно опасные и ядерно опасные производства и объекты, гидротехнические сооружения чрезвычайно высокой опасности и гидротехнические сооружения высокой опасности [6].
Далее, в 2014–2015 годах, в вышеуказанные Федеральные законы были внесены следующие поправки, которыми изменилось понятие определения термина «ПОО» и требование по созданию ЛСО уже не на потенциально опасных объектах, как это было в соответствии с Постановлением Совета Министров Правительства РФ № 178 от 01.03.1993г. «О создании локальных систем оповещения в районах размещения потенциально опасных объектов», а на опасно производственных объектах «ОПО» I и II классов опасности. Исходя из этого, в настоящее время, выделяют два термина определяющих и различающих потенциально опасные объекты на, производственные опасные объекты (ПОО) и опасные производственные объекты (ОПО).
При отсутствии четкого нормативно-правового определения, каким объектам — ПОО и/или ОПО, необходимо создавать ЛСО, в стране участились случаи обращения в суды руководителей опасных объектов, с жалобами о признании недействительными предписаний об устранении нарушений установленных требований в области ГО, защиты населения и территорий от ЧС природного и техногенного характера (далее — ЗНиТ от ЧС), выданных органами государственного контроля и надзора МЧС России, и отмене постановлений судов о назначении административных наказаний.
Разночтения в нормативно-правовой базе РФ приводят к неоднозначному толкованию законодательных норм, что, в свою очередь, приводит к росту спорных ситуаций, решаемых в судебном порядке.
В виду отсутствия разъяснений, новых с 2014 года требований федерального законодательства, или введения соответствующих изменений (поправок), в Постановление Совета Министров Правительства РФ № 178 от 01.03.1993г. «О создании локальных систем оповещения в районах размещения потенциально опасных объектов», на практике возникает ряд проблем, определяющих порядок и правила создания ЛСО на опасных объектах, что, в свою очередь, затрудняет проведение мероприятий государственного контроля (надзора), по вопросам создания ЛСО.
Чтобы понять, каким объектам сегодня необходимо создавать ЛСО, необходимо разобраться в понятиях «ПОО» и «ОПО».
Ранее, в пункте 2.1.24, ГОСТ Р22.0.02–94 «Безопасность в чрезвычайных ситуациях, термины и определения основных понятий», действующего до 01.01.2017, было установлено, что ПОО — это объект, на котором используют, производят, перерабатывают, хранят или транспортируют радиоактивные, пожаро- и взрывоопасные, опасные химические и биологические вещества, создающие реальную угрозу возникновения источника чрезвычайной ситуации [7].
Согласно пункту 11, приказа МЧС России № 105 от 28.02.2003г. «Об утверждении Требований по предупреждению чрезвычайных ситуаций на потенциально опасных объектах и объектах жизнеобеспечения», ПОО подразделяются по степени опасности в зависимости от масштабов возникающих ЧС на пять классов:
– 1 класс — объекты, аварии на которых могут являться источниками возникновения федеральных и/или трансграничных ЧС;
– 2 класс — региональных;
– 3 класс — территориальных;
– 4 класс — местных;
– 5 класс — локальных ЧС.
Федеральным законом № 38 от 08.03.2015г. «О внесении изменений в Федеральный закон «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», в статью 1, Федерального закона № 68 от 21.12.1994г. «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», была введена часть пятнадцатая, которая гласит о том, что ПОО — это объект, на котором расположены здания и сооружения повышенного уровня ответственности, либо объект, на котором возможно одновременное пребывание более пяти тысяч человек [8].
Во-первых, к объекту, на котором возможно одновременное пребывание более 5 тыс. человек, можно отнести места с массовым пребыванием людей, такие как спортивные стадионы или крупные торгово-развлекательные центры. Должны ли перечисленные объекты создавать ЛСО, и если «да», то как?
Во-вторых, как отмечено в пункте 8 статьи 4, Федерального закона № 384 от 30.12.2009г. «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений», к зданиям и сооружениям повышенного уровня ответственности относятся здания и сооружения, отнесенные в соответствии со статьей 48.1. «Градостроительного кодекса РФ», к особо опасным, технически сложным или уникальным объектам [9].
Согласно вышеуказанного Федерального закона № 116 от 21.07.1997 г. «О промышленной безопасности опасных производственных объектов», ОПО в зависимости от уровня потенциальной опасности аварий на них для жизненно важных интересов личности и общества, подразделяются на четыре класса опасности:
– I класс — чрезвычайно высокой опасности;
– II класс — высокой опасности;
– III класс — средней опасности;
– IV класс — низкой опасности.
Класс опасности ОПО зависит от технических параметров объекта, характеристик машин и механизмов, которые эксплуатируются в его составе, и устанавливается исходя из количества опасного вещества или опасных веществ, которые одновременно находятся или могут находиться на ОПО.
Итак, проанализировав определения терминов «ПОО» и «ОПО», создается впечатление, что вопрос, каким объектам надо создавать ЛСО решен, и все сводится к пункту 3 статьи 9, Федерального закона РФ № 28 от 12.02.1998г. «О гражданской обороне», в котором, с одной стороны, перечень объектов вполне конкретно определен, и получается, что указанные ОПО одновременно являются и ПОО, с другой стороны, Федеральный закон РФ № 28 от 12.02.1998г. «О гражданской обороне» юридически выше по статусу, чем Постановление Совета Министров Правительства РФ № 178 от 01.03.1993г. «О создании локальных систем оповещения в районах размещения потенциально опасных объектов». Но здесь возникает вопрос к Федеральному закону РФ № 28 от 12.02.1998г. «О гражданской обороне», требования которого, отменяют или дополняют перечень опасных объектов, которым надо создавать ЛСО, ведь не все ПОО являются ОПО?
В условиях многообразия видов производственной деятельности, специфики промышленных объектов и их принадлежности к различным отраслям производства при анализе безопасности и оценке риска, обнаруживается, что перечень опасных объектов, которым необходимо создавать ЛСО не сокращается за счет конкретного определения объектов по классам опасности, а наоборот расширяется за счет учета абсолютно всех ОПО I и II классов опасности, к которым относятся ПВО объекты, например, трубопроводы нефти и газа, деревообрабатывающие производства, для которых ни радиус действия ЛСО, ни принцип ее построения ничем на законодательном уровне не определены.
В Постановлении Совета Министров Правительства РФ № 178 от 01.03.1993г. «О создании локальных систем оповещения в районах размещения потенциально опасных объектов», при создании ЛСО не учтены ПВО, на которых производятся и хранятся, транспортируются взрывоопасные вещества и вещества, способные при определенных условиях к возгоранию или взрыву; биологически опасные объекты, несущие потенциальную угрозу утечки биологически опасных веществ, а также объекты транспортной системы (железнодорожные, автотранспортные, авиационные, трубопроводные, аварии на которых чреваты, разрушением транспортных средств, человеческими жертвами и материальным ущербом) и объекты инфраструктуры по обеспечению жизнедеятельности хозяйственных объектов и жизнеобеспечению населения, аварии на которых могут парализовать хозяйственную деятельность, осложнить условия жизни населения и вызвать различного рода экологические загрязнения.
В марте 2018 года МЧС России был подготовлен проект Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон № 28 от 12.02.1998 г. «О гражданской обороне», в котором пункт 3 статьи 9 28-ФЗ, предлагается изложить следующим образом: «Организации, эксплуатирующие опасные производственные объекты I и II классов опасности (за исключением линейных объектов магистрального трубопроводного транспорта), особо радиационно опасные и ядерно опасные производства и объекты, последствия аварий на которых могут выходить за пределы их территорий и причинять вред жизни и здоровью населения, гидротехнические сооружения чрезвычайно высокой опасности и гидротехнические сооружения высокой опасности, создают и поддерживают в состоянии готовности локальные системы оповещения» [10].
В конце мая 2018 года проект изменений в Федеральный закон № 28 от 12.02.1998 г. «О гражданской обороне», получил положительное заключение оценки регулирующего воздействия (далее — ОРВ), то есть оценки социально-экономических последствий вводимого государственного регулирования, и с июля 2018 года до настоящего времени идет подготовка его заключительного текста.
При этом в предлагаемой редакции Федерального закона № 28 от 12.02.1998 г. «О гражданской обороне», не учтены гидротехнические сооружения (далее — ГТС) III класса опасности и ПОО 3, 4 классов опасности, последствия аварий на которых могут нанести вред здоровью и угрожать жизни населения, проживающему вблизи данных объектов. Таким образом, из перечня объектов, которым необходимо создавать ЛСО, «выпадает» целый ряд опасных объектов. Или создание ЛСО на ГТС III класса опасности и ПОО 3, 4 классов опасности учтено в Постановлении Совета Министров Правительства РФ № 178 от 01.03.1993г. «О создании локальных систем оповещения в районах размещения потенциально опасных объектов», которое не отменено?
Итак, сегодня в действующем законодательстве Российской Федерации существует проблема отсутствия четкого определения, каким опасным объектам необходимо создавать ЛСО: ПОО — в соответствии с Постановлением Совета Министров Правительства РФ № 178 от 01.03.1993г. «О создании локальных систем оповещения в районах размещения потенциально опасных объектов», или ОПО — в соответствии с пунктом 3 статьи 9, Федерального закона № 28 от 12.02.1998 г. «О гражданской обороне». Запутанность понятий «ПОО» и «ОПО», отсылка к целому ряду нормативно-правовых документов затрудняющих определение перечня конкретных опасных объектов, которым однозначно требуется создание ЛСО.
Литература:
- Федеральный закон № 116 от 21.07.1997г. «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» // Собр. законодательства РФ. 1997. № 30. Ст. 3588.
- Постановление Совета Министров Правительства РФ № 178 от 01.03.1993г. «О создании локальных систем оповещения в районах размещения потенциально опасных объектов» // Собр. законодательства РФ. 1999. № 22. Ст. 2758.
- Федеральный закон РФ № 68 от 21.12.1994 г. «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» // Собр. законодательства РФ. 1994. № 35. Ст. 3648.
- Федеральный закон РФ № 28 от 12.02.1998 г. «О гражданской обороне» // Собр. законодательства РФ. 1998. № 7. Ст. 799.
- «Свод правил. Сети проводного радиовещания и оповещения в зданиях и сооружениях. Нормы проектирования» (с Изменением № 1). СП 133.13330.2012: Утв. Министерством регионального развития Российской Федерации от 05.04.2012: Ввод в действие с 01.09.2012. М.: Стандартинформ, 2012. 25 с.
- Федеральный закон № 404 от 28.12.2013 г. «О внесении изменений в статью 14 Федерального закона «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» и Федеральный закон «О гражданской обороне» // Собр. законодательства РФ. 2013. № 52 (ч. I). Ст. 6969.
- ГОСТ Р22.0.02–94 «Безопасность в чрезвычайных ситуациях, термины и определения основных понятий» (с Изменением № 1) // Электронный фонд правовой и нормативно-технической документации «Кодекс». URL: http://docs.cntd.ru/document/1200001517.
- Федеральный закон № 38 от 08.03.2015г. «О внесении изменений в Федеральный закон «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» // Собр. законодательства РФ. 2015. № 10. Ст.1408.
- Федеральный закон № 384 от 30.12.2009г. «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений» // Собр. законодательства РФ. 2010. № 1. Ст. 5.
- Проект Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон № 28 от 12.02.1998 г. «О гражданской обороне» // Федеральный портал проектов нормативных правовых актов. URL: http://regulation.gov.ru/projects#search=28- %D1 %84 %D0 %B7&npa=79084.
