Одним из ключевых аспектов эффективности проектируемых и действующих нормативных правовых актов органов местного самоуправления является их правовая корректность. Однако, отсутствие четкой регламентации методики и правил проведения антикоррупционной экспертизы, регламентации правового статуса эксперта, отсутствие законодательно закрепленной обязательности проведения антикоррупционной экспертизы проектов соглашений на практике приводит к грубейшим нарушениям норм бюджетного законодательства и способствует возникновению коррупционной составляющей.
Ключевые слова: коррупция, антикоррупционная экспертиза, бюджетное законодательство, жилищное законодательство, процессуальное законодательство.
Несмотря на существующую законодательную базу, в ходе проведения антикоррупционной экспертизы возникает ряд проблем. Во-первых, существующая на сегодняшний день методика и правила её проведения мало отработаны, их научная обоснованность отсутствует.
Второй проблемой является нечеткая регламентация правового статуса эксперта, отсутствие дополнительного списка диспозитивных критериев для лиц, уполномоченных осуществлять антикоррупционную экспертизу. На практике это приводит к тому, что проведение антикоррупционной экспертизы нормативно-правовых актов органов местного самоуправления поручается сотрудникам аппарата данного органа в отсутствии внешнего контроля.
Вопрос обязательности заключений экспертов также остается дискуссионным, поскольку Федеральным законом № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе» [1] установлен его рекомендательный характер.
Принципы правовой экспертизы на законодательном уровне не закреплены. В соответствии с положениями «Конституции Российской Федерации” [2], Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” [3] данные принципы должны заключаться в соблюдении прав и свобод личности, научности, независимости, объективности, профессионализме экспертов, своевременности, полноте, проверяемости, гласности, всеобщности и обязательности.
При проведении антикоррупционной экспертизы должностные лица органов местного самоуправления заведомо игнорируют коррупциогенные факторы — положения нормативных правовых актов и их проектов, устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции.
Материалы антикоррупционных экспертиз не размещаются в открытом доступе, что препятствует возможности ознакомления с ними неопределенного круга лиц и создает благоприятную почву для нарушений органами местного самоуправления норм законодательства.
Рассмотрим вопиющий пример, когда отсутствие антикоррупционной экспертизы привело к грубейшим нарушениям норм жилищного, бюджетного и процессуального законодательства в отношениях между публично-правовым образованием — Администрацией ГО «Город Калининград» и физическими лицами — собственниками помещений МКД по ул.К.Заслонова в г.Калининграде.
В 2012 году Московский районный суд вынес решение в пользу собственников двухквартирного дома довоенной постройки по ул.К.Заслонова в г.Калининграде — Д-ко Э. В. и М-вой Л. П.. В соответствии с решением суда Администрация как исполнительно-распорядительный орган обязана в течение 7 месяцев провести работы по капитальному ремонту общего имущества данного дома.
Согласно положениям Федерального конституционного закона от 31.12.1996 N 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации” [4], Федерального конституционного закона от 07.02.2011 N 1-ФКЗ «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации” [5], Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации» от 14.11.2002 N 138-ФЗ [6]вступившие в законную силу судебные постановления являются обязательными для всех без исключения органов государственной власти, органов местного самоуправления и подлежат неукоснительному исполнению на всей территории Российской Федерации. Неисполнение судебного постановления, а равно иное проявление неуважения к суду влечет за собой ответственность, предусмотренную федеральным законом.
Службой судебных приставов возбуждены исполнительные производства. Поскольку требования неимущественного характера не подлежат объединению в сводное исполнительное производство, то взыскателями выступают собственник квартиры № 1 и собственник квартиры № 2.
Как следует из материалов гражданского дела, в течение 4 лет Администрация не исполняла решение суда: с 2014 по 2016 г. в суд направлен ряд заявлений: об отсрочке исполнения решения суда, об изменении способа и порядка исполнения решения суда, о пересмотре решения суда по вновь открывшимся обстоятельствам. Суд обоснованно приходит к выводу, что обязанность исполнения обязательства сохраняется за Должником, исходя из системного толкования ст. 16 Закона от 04.07.1991 г. № 1541-I «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации», ст. 158 ЖК РФ и ст. 210 ГК РФ. Относительно предложенного Администрацией изменения способа и порядка исполнения решения суда Московский районный суд и Судебная коллегия по гражданским делам Калининградского областного суда в 2015 г. установили, что предложенный способ — перечисление денежных средств собственникам МКД и самостоятельное выполнение ими капитального ремонта — не может являться надлежащим способом исполнения решения суда [7].
В 2016 г. на канале ОТР выходит сюжет, в котором описывается ситуация вокруг дома по ул. К.Заслонова. Один из чиновников Администрации приводит доводы о том, что тратить бюджетные средства на проведение капитального ремонта дома, несущие конструкции которого находятся в аварийном состоянии, неэффективно — по затратам такой ремонт сопоставим с постройкой нового дома.
Принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (ст.34 Бюджетного кодекса РФ) [8].
28 ноября 2016 г. комиссией Комитета городского хозяйства Администрации подписан Акт о принятии решения по оплате в 2016 г. фактически выполненных работ по капитальному ремонту крыши, фасада без утепления, подвала, лестниц многоквартирного дома.по ул.К.Заслонова, г.Калининград. В данном акте указано, что «консервацию объекта производить не следует, поскольку жильцы будут выполнять работы по капитальному ремонту своими силами» [9].
Как указано в Определении Верховного Суда РФ [10] «В силу абз. 2 ст. 30 БК РФ органы государственной власти не вправе налагать на юридические и физические лица не предусмотренные законодательством Российской Федерации финансовые и иные обязательства по обеспечению выполнения своих полномочий».
Тем не менее, Администрация и собственники квартир подписывают мировое соглашение, которое 24.03.2017 г. было утверждено Московским районным судом.
Администрация ГО «Город Калининград» на момент обращения в суд заявителей обладает обширной практикой заключения мировых соглашений, особенно в части замены обязательства («Следственный комитет проверит практику администрации Калининграда заключать мировые соглашения с застройщиками» [11]).
Из условий мирового соглашения следует, что Администрация в добровольном порядке обязуется перечислить бюджетные денежные средства на расчетный счет собственника квартиры № 2 М-ой Л. П., а взыскатели обязуются в течение года выполнить капитальный ремонт общего имущества [12].
Международный коммерческий арбитражный суд [13] однозначно рекомендует не утверждать мировое соглашение при отсутствии обоснованности расчета денежной суммы, которая является его предметом.
Российская правоприменительная практика исходит из соответствия условий мирового соглашения положениям законодательства о крупных сделках, и при утверждении мирового соглашения суд обязан исследовать условия сделки на соответствие законодательству [13].
Процедура перечисления бюджетных денежных средств регламентирована гл. 24 БК РФ [14] и предусматривает обязательное наличие судебного акта, предусматривающего взыскание в пользу гражданина бюджетных средств.
Как следует из ответа Юридического комитета Администрации ГО «Город Калининград» в отношении предъявленных взыскателем М-ой Л. П. документов проведена юридическая экспертиза. Данный ответ опровергается Платежным поручением № 87988 от 21.06.2017 г., согласно которому Комитетом экономики, финансов и контроля Администрации ГО «Город Калининград» на расчетный счет физического лица М-ой Л. П. была перечислена субсидия (045 — код Администрации ГО «Город Калининград; 0501 — жилищное хозяйство, 0500110100 — капитальный ремонт общего имущества в многоквартирном доме ГО «Город Калининград», 814 — иные субсидии юридическим лицам (кроме некоммерческих организаций), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам — производителям товаров, работ, услуг (на безвозмездной основе) [15].
Нормативно-правовые акты Администрации регулируют порядок выделения, предоставления и перечисления субсидии. Еще раз обращаем внимание, что вопрос о предоставлении субсидии взыскателям не рассматривался судом, соответствующее заявление и пакет документов на ее получение М-ой Л. П. не предоставлялись.
Согласно п. 3.1. ст. 78 БК РФ в случае нарушения получателями предусмотренных настоящей статьей субсидий условий, установленных при их предоставлении, соответствующие средства подлежат в порядке, определенном нормативными правовыми актами, муниципальными правовыми актами, предусмотренными пунктом 3 настоящей статьи, возврату в соответствующий бюджет бюджетной системы Российской Федерации. Как следует из ответа Контрольно-счетной палаты Администрации ГО «Город Калининград», пакет документов, предусмотренный нормативно-правовыми актами Администрации ГО «Город Калининград» для соблюдения условий порядка выделения, предоставления и перечисления субсидии на капитальный ремонт общего имущества МКД М-ой Л. П. не предоставлялся.
Проверка законности, обоснованности расходования бюджетных средств, а также качества и полноты проведенных работ по капитальному ремонту названного многоквартирного дома в рамках антикоррупционной экспертизы проекта мирового соглашения ни Администрацией ГО «Город Калининград», ни федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, не проводилась.
Подводя итог, следует отметить, что подобная практика получения Администрацией ГО «Город Калининград» нового судебного акта в рамках разрешенного по существу спора, изменяющая способ и порядок исполнения решения суда, создает опаснейший прецедент, способный повлиять на принятие подобных решений «по аналогии» в отношении домов, требующих проведения капитального ремонта бывшим наймодателем — муниципальным образованием и последующему распространению практики изъятия бюджетных денежных средств, предназначенных для капитального ремонта, у неопределенного круга лиц без каких-либо правовых оснований.
В связи с изложенным предлагаем законодательно закрепить обязательность проведения независимой антикоррупционной экспертизы для проектов соглашений между публично-правовыми образованиями и физическими лицами, и предоставления доступа к данным проектам широкого круга лиц, а также обязательного вынесения проектов подобных соглашений на проведение публичных слушаний.
Литература:
- Федеральный закон № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» от 17.07.2009 N 172-ФЗ (ред.от 11.10.2018 г.)
- Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ)
- Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 27.12.2019) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»
- Федеральный конституционный закон от 31.12.1996 N 1-ФКЗ (ред. от 30.10.2018) «О судебной системе Российской Федерации”
- Федеральный конституционный закон от 07.02.2011 N 1-ФКЗ (ред. от 06.03.2019) «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации” (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.09.2019)
- Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации» от 14.11.2002 N 138-ФЗ (ред. от 02.12.2019)
7. Материалы сайта https://kartaprava.ru/
8. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 N 145-ФЗ (ред. от 27.12.2019)
9. Материалы сайта https://kartaprava.ru/
10. Определение Верховного Суда РФ от 13.07.2011 № 44-Г11–23
11. https://rugrad.eu/news/685422/
12. Материалы сайта https://kartaprava.ru/
13. Решение Международного коммерческого арбитражного суда при Торгово — промышленной палате Российской Федерации от 24.12.2001 N 124/2000
14. Постановление ФАС Дальневосточного округа от 2 февраля 2007 г. по делу N Ф03- А04/06–1/4528, Постановления ФАС Восточно-Сибирского округа от 24 апреля 2006 г. по делам N А78–14683/05-С1 -7/371-Ф02–1827/06-С2, ФАС Северо-Кавказского округа от 21 декабря 2006 г. по делу N Ф08–5412/2006, ФАС Поволжского округа от 11 января 2007 г. по делу N А57- 4802/06–38, ФАС Западно-Сибирского округа от 11 апреля 2007 г. по делам N Ф04- 1767/2007(32661-А46–22), Ф04–1767/2007(32662-А46–22.
15. Материалы сайта https://kartaprava.ru/
