В статье рассматриваются проблемы правового обеспечения организации и деятельности местных администраций в Российской Федерации. Автор делает вывод о том, что состояние местного самоуправления не соответствует концептуальным идеям, заложенным в российском законодательстве, и требует дополнительного правового регулирования и гарантий как на федеральном, так и региональном уровнях, в том числе по разграничению полномочий. Выявленные проблемы российского местного самоуправления нуждаются в комплексном решении.
Ключевые слова: местное самоуправление, местная администрация, муниципальное образование, местный бюджет.
The article considers the problems of legal support for the organization and activities of local administrations in the Russian Federation. The author concludes that the state of local self-government does not comply with the conceptual ideas laid down in Russian legislation and requires additional legal regulation and guarantees both at the federal and regional levels, including the division of powers. The identified problems of Russian local government need a comprehensive solution.
Keywords: local government, local administration, municipality, local budget.
Местное самоуправление, обеспечивающее благоприятную среду для развития личности, — одно из важнейших условий функционирования правового демократического государства. Многогранность и безусловная социальная ценность местного самоуправления порождают в нашем обществе активную дискуссию о природе этого правового явления, оптимальных направлениях его модернизации и реформирования. При этом все специалисты сходятся в том, что местное самоуправление самобытно, связано напрямую с социальными, национальными, экономическими, политическими, географическими характеристиками и особенностями развития территории.
В настоящее время состояние местного самоуправления в российских регионах не соответствует современным требованиям и усугубляется множеством проблем, существенно снижающих возможности укрепления муниципальной автономии: недостаток финансовых средств, выделяемых для исполнения закрепленных полномочий; низкая эффективность управления со стороны местных органов власти как следствие проводимой реорганизации; отсутствие необходимых организационных и материально-технических условий для функционирования муниципальных органов власти; слабый уровень профессиональной подготовки кадров; необходимость уточнения перечня вопросов входящих в компетенцию органов местного самоуправления, так как многие из них могут быть отнесены к государственным вопросам (охрана общественного порядка, социальная поддержка населения, содержание дорог, содействие занятости населения).
К сожалению, в организации местного самоуправления имеются проблемы, и их немало. Прежде всего, это невысокая эффективность решения вопросов местного значения на территориях небольших муниципальных образований, неоднозначное правовое регулирование содержания вопросов местного значения, полномочий и прав органов местного самоуправления, дифференциация бюджетной обеспеченности муниципальных образований.
Проблема упорядочения полномочий органов муниципальной власти была и остается основной в деле повышения эффективности местного самоуправления, так как органы местного самоуправления, их должностные лица должны четко знать рамки допустимых действий, уровень своей ответственности и обстоятельства, при которых предъявляются требования [1, с. 322]. Таким образом, основной проблемой для местных администраций и по сей день остается вопрос разграничения предметов ведения. Несмотря на то, что новое законодательство было призвано уточнить полномочия муниципалитетов и, тем самым, обеспечить их эффективность, оно оставило большой пробел в определении конкретных действий, которые вправе осуществлять местные власти на своей территории.
Не менее значима проблема финансирования. Согласно законодательству, доходы муниципальных образований зависят от требований БК РФ. Но возможности различных муниципалитетов существенно отличаются от их территориальных, экономических особенностей, сложившейся системы отношений с другими уровнями власти и т. д. Следовательно, далеко не все муниципальные образования оказываются в состоянии финансово обеспечивать осуществление своих обязанностей и вынуждены передавать значительную часть полномочий региональным органам власти. К этому добавляется и то, что местные администрации оказываются достаточно зависимы от дотаций из регионального и федерального бюджета, передачи налоговых долей, что, во-первых, лишает муниципалитеты независимости и самостоятельности в решении вопросов местного значения, возможности динамически развиваться и, во-вторых, не позволяет им в целом исполнять свои функции. Последнее опасно тем, что в глазах самих граждан местное самоуправление выглядит бессильным «придатком» политической системы, неспособным решать сколько-нибудь важные проблемы местного сообщества. Это приводит к гражданской пассивности, неверию в возможность граждан фактически осуществлять свою волю и иметь голос в вопросах не только локального, но и общегосударственного значения [2, с. 62].
На сегодняшний день законодательство предполагает в определенной степени унификацию территориального устройства муниципальных образований. Вместо учета реальных экономических условий функционирования муниципалитетов, внимание стало уделяться формальным критериям, таким как численность и плотность населения, доступность местности и т. д. Статус муниципального образования определяется субъектом РФ, что само по себе противоречит основному принципу института местного самоуправления — его формирования «снизу», и ставит местную власть в определенную зависимость от органов государственной власти.
Существует множество проблем, связанных с нормотворчеством ОМС, на которые так часто обращают внимание многие научные деятели. В частности, в этом контексте выделяют следующие проблемы: несоответствие муниципальных нормативно актов законодательным актам федерального и регионального уровня; несоблюдение правил юридической техники; превышение органами местного самоуправления своих полномочий в сфере нормотворчества; нарушение бюджетного законодательства о налогах и сборах; несоблюдение порядка принятия или формы муниципальных правовых актов.
Еще одна проблема — низкий уровень подготовки и квалификации органов, занимающихся разработкой проектов муниципальных правовых актов [3, с. 46–47]. Особенно это касается специалистов, работающих в сельских поселениях. Поэтому при издании муниципальных актов нередко не соблюдаются критерии юридической техники, в них можно наблюдать опечатки, грамматические или орфографические ошибки, несоблюдении нумерации в статьях. Также можно встретить дублирование норм и это неисчерпывающий список нарушений. Вследствие чего принятие такого муниципального правового акта приводит к недопониманию его основного смысла и введению в него коррупциогенного фактора.
В современных рыночных условиях успешное развитие местного самоуправления в России во многом определяется кадровым потенциалом органов местного самоуправления. Муниципальные служащие сегодня должны обладать высоким уровнем деловой активности, большой инициативностью и высоким уровнем ответственности. Полагаем, именно кадровая политика муниципальных органов власти, во многом, определят эффективность развития соответствующих территорий.
Только кадры, обладающие высоким уровнем профессионализма, креативностью, замотивированные на работу, а также вооруженные современными социальными технологиями, способны эффективно воплощать в жизнь политику государства на местах, формулировать муниципальный социум, способствовать повышению качества населения и эффективному социально-экономическому развитию муниципальных образований [4, с. 25]. Концепция кадровой политики органов местного самоуправления должна стать базисом для обеспечения эффективности и устойчивости развития территории каждого муниципального образования. В ходе проведения исследования были выявлены проблемы кадровой политики органов местного самоуправления.
Таким образом, можно сделать вывод о том, что грамотная кадровая политика органов местного самоуправления способствует повышению конкурентоспособности муниципальных образований, а также позволяет достигать высоких социальных и экономических результатов.
И все же едва ли не главные проблемы местного самоуправления на современном этапе связаны с вопросами материально-финансовой обеспеченности муниципальных образований. В этом контексте напомним, что система местного самоуправления способна эффективно функционировать при достаточном наличии финансовых ресурсах, при том, что бюджет местного самоуправления должен являться самостоятельным. В Российской Федерации местные бюджеты формируются за счет местных налогов и отчислений из областных (региональных) и федеральных налогов. При существующем налоговом и бюджетном законодательстве финансовая независимость местного самоуправления ограничена, так как список налоговых источников не слишком велик. Рассмотрев сведения Минфина РФ, можно сделать вывод, что местные налоги приносят всего 15 % в муниципальный бюджет, при этом более 75 % земли в нашей стране является федеральной собственностью и поэтому муниципалитеты лишены устойчивых доходов от земельного налога [5, с. 110–111]. При этом преобладает централизация фискальной власти и бюджетных ресурсов, то есть вначале наполняются вышестоящие бюджеты, а затем в виде гарантий спускаются в нижестоящие, что напрямую приводит к понижению самостоятельности местного самоуправления, которое постоянно пребывает в финансовом дисбалансе. Как итог — большинство муниципальных образований сегодня не могут свести концы с концами, и вынуждены рассчитывать на получение дотации из регионального бюджета, чтобы иметь возможность выполнять возложенные на них обязательства, предоставлять населению услуги в минимально установленных размерах.
Существующая система налогообложения не способствует развитию местных территорий, получению дополнительных доходов. Получается, что муниципалитеты, заинтересованные в развитии предпринимательства, привлечении инвестиций в развитие экономики собственной территории, от этого сами же потом страдают. Увеличение местного бюджета за счёт новых поступлений приводит к тому, что на очередной финансовый год они получают меньше дотаций. И, в конечном счёте, могут оказаться в худшем положении по отношению к тем муниципальным образованиям, которые не станут утруждать себя дополнительными хлопотами. Выходит, что проявленная инициатива со стороны муниципалитетов, которые думают о своём будущем, может оказаться наказуемой. Такая система порождает у ряда муниципалитетов иждивенчество, свою основную задачу они видят в выбивании денег у региона, ссылаясь на неблагополучное положение.
Муниципалитеты, стремясь преодолеть социальное напряжение, начинают все активнее пользоваться кредитами коммерческих банков, тем самым усугубляя финансовое состояние бюджетов. В условиях, когда финансовые средства привлекаются не для развития муниципальной экономики, а с целью покрытия долгов, кредиты преобразуются в тяжкий груз, передаваемый муниципальными чиновниками из поколения в поколение.
Подводя итоги, резюмируем: состояние местного самоуправления не соответствует концептуальным идеям, заложенным в российском законодательстве, и требует дополнительного правового регулирования и гарантий как на федеральном, так и региональном уровнях, в том числе по разграничению полномочий. Утвержденная в Конституции РФ норма о том, что местное самоуправление отделено от государственного управления, во многом не сходится с философией правящих элит. На современном этапе государство ориентировано, главным образом, на полную концентрацию власти, на построении жесткой иерархии по вертикали. Поэтому можно сделать вывод о том, что в настоящее время, как в законодательстве, так и в правоприменительной практике есть большое количество нерешенных проблем, которые связаны с реформированием самых различных аспектов местного самоуправления.
Литература:
- Аскеров А. Г. Развитие местного самоуправления в России: некоторые особенности, проблемы и перспективы // Современный учёный. — 2017. — № 6. — С. 321–324.
- Астахов Ю. В. Некоторые аспекты кадрового обеспечения устойчивого развития муниципальных образований // Теория и практика общественного развития. — 2017. — № 9. — С 61–63.
- Девятов, С. А. Проблемы развития местного самоуправления в субъектах Российской Федерации // Академический вестник. — 2018. — № 2. — С. 43–49.
- Коршунова, А. А. Современные проблемы развития местного самоуправления в РФ // Апробация. — 2018. — № 2. — С. 24–27.
- Леонов, С. Н. Проблемные результаты и перспективы реформы местного самоуправления в России // Пространственная экономика. — 2017. — № 3. — С. 107–132.
