В статье исследовано понятие и значение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов. Автором обращается внимание на недостаточное правовое регулирование антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов, которое носит не системный характер, что в особенности проявляется при проведении антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов на муниципальном уровне.
Ключевые слова: антикоррупционная политика, антикоррупционная экспертиза, коррупция, коррупционные риски, противодействие коррупции.
Складывающаяся в России антикоррупционная политика подразумевает под собой разработку и реализацию совокупности мер, способов и средств, способствующих противодействию коррупции как на федеральном, так и региональном и муниципальном уровнях.
Ряд исследователей под антикоррупционной политикой понимают деятельность, которая осуществляется специально уполномоченными органами государственной и муниципальной власти, а также их должностными лицами по противодействию и профилактике коррупции [5, с. 30].
Другие авторы проводят разграничения между политикой и деятельностью, не смотря на наличие между ними общих признаков и характеристик. По их мнению, термин «политика» является более широким, поскольку включает в себя не только разработку необходимой нормативно-правовой базы, конкретных мер и средств по противодействию коррупции, но и политическую составляющую [7, с. 15].
Реализация антикоррупционной политики является невозможной без построения целостной институциональной системы, отвечающей международным требованиям и стандартам в сфере противодействия коррупции.
Правовое обеспечение антикоррупционной политики осуществляется по следующим основным направлениям:
1) принятие специального антикоррупционного законодательства;
2) внесение необходимых изменений и дополнений в действующие нормативно-правовые акты с учетом антикоррупционных требований;
3) совершенствование статуса органов государственной и муниципальной власти и их служащих;
4) организация и проведение антикоррупционной экспертизы.
Таким образом, антикоррупционная экспертиза правовых актов и их проектов выступает важнейшим направлением антикоррупционной политики, не только на федеральном, но и на региональном и муниципальном уровнях.
Правовые основы антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов заложены Федеральным законом от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» [1] (далее — Закон об антикоррупционной экспертизе). Недостатком данного закона следует назвать отсутствие в нем легального определения антикоррупционной экспертизы. Данный законодательный пробел восполняется в научной литературе. Так, под антикоррупционной экспертизой нормативных правовых актов и их проектов ряд авторов понимают совокупность действий, регламентированных нормами законодательства, которые осуществляются специально уполномоченными субъектами в целях проведения оценки разрабатываемого нормативного правового акта либо его проекта на предмет соответствия требованиям Конституции РФ и законодательству, а также на предмет наличия либо отсутствия условий для проявления коррупции — коррупциогенных факторов [4, с. 39].
Другие признают антикоррупционную экспертизу в качестве составной и неотъемлемой части правовой экспертизы [8, с. 142].
Третьи указывают на недопустимость признаний понятий правовой и антикоррупционной экспертизы равнозначными. Не смотря на наличие общих признаков, данные институты характеризуются наличием отличительных особенностей, которые сводятся к предмету, целям, субъектам исследования [3, с. 28].
По нашему мнению, данные понятия, действительно, являются схожими, но различными по своей направленности, содержанию, правовой регламентации. Это накладывает отпечаток и на особенности процедуры и методик их проведения, перечне уполномоченных субъектов проведения экспертиз и т. д.
Так, если проведение правовой экспертизы того или иного нормативного акта преследует общую цель — выявление в нем различных противоречий и недостатков правового характера, не соответствие положениям Конституции РФ и других законодательных актов, то предназначение антикоррупционной экспертизы сведено к выявлению и устранению коррупциогенных факторов, что позволяет говорить о ее обособленном характере. Соответственно, если выводы экспертов при проведении правовой экспертизы заключаются в установлении отсутствия или наличия факта противоречия Конституции России или другим федеральным законам, то при проведении антикоррупционной экспертизы ее эксперты устанавливают наличие или отсутствие в конкретном нормативном акте коррупциогенных факторов.
В качестве другого отличительного признака между ними следует назвать уровень правовой регламентации. Если регулирование правовой экспертизы осуществляется в основном подзаконными нормативными правовыми актами, то вопросу проведения антикоррупционной экспертизы посвящен отдельный федеральный закон.
Различными являются и сроки проведения экспертиз. Если в отношении основного срока проведения правовой и антикоррупционной экспертизы действующим законодательством не предусмотрено различий, и он составляет 30 дней, то касательно возможности его продления имеются расхождения, поскольку специальный Закон об антикоррупционной экспертизе не предусматривает возможности продления соответствующей экспертизы в отличие от правовой экспертизы.
Одна из основных задач антикоррупционной экспертизы правовых актов и их проектов заключается в выявлении и предупреждении коррупциогенных факторов.
Правила проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, а также Методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов утверждены Постановлением Правительства РФ от 26.02.2010 № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» [52]. Данным нормативным правовым актом тщательным образом осуществлено раскрытие коррупциогенных факторов, а также изложены практические рекомендации, способствующие их выявлению. В то же время в практике имеются случаи использования муниципальными образованиями собственных методик проведения антикоррупционных экспертиз, что, с одной стороны, может расширить потенциал антикоррупционной экспертизы, учитывая специфические особенности того или иного муниципального образования, но, с другой стороны, вряд ли способствует повышению эффективности антикоррупционной экспертизы, поскольку разрабатываемые муниципальными образованиями собственные методики не исследованы на универсальность и применимость в конкретных условиях [6, с. 4].
Обратим внимание на то обстоятельство, что перечень корруциогенных факторов, содержащихся в Методике, утвержденной Постановлением Правительства РФ, является исчерпывающим, что фактически не позволяет его расширительно толковать. В этой связи решение данного вопроса представляет особую важность. Как представляется, перечень коррупциогенных факторов необходимо сделать открытым.
В качестве другой важнейшей проблемы, связанной с применением вышеуказанной Методики, многими авторами небезосновательно называется отсутствие в ней конкретных и понятных способов, позволяющих на практике выявлять коррупциогенные факторы, а также алгоритма действий эксперта при анализе нормативного акта на коррупциогенность [9, с. 52].
Таким образом, правом проведения антикоррупционной экспертизы наделены непосредственно органы местного самоуправления, которые вправе принимать собственные методики выявления коррупциогенных факторов, которые нередко противоречат как законодательству субъектов РФ, так и федеральному законодательству, регламентирующему проведение антикоррупционной экспертизы.
Проведение антикоррупционной экспертизы на муниципальном уровне проявляется особенно остро, что обуславливается различными причинами:
1) несовершенством законодательной техники местных законодателей;
2) нехваткой квалифицированных сотрудников, осуществляющих проведение антикоррупционной экспертизы, их недостаточной правовой грамотностью и осведомленностью в рассматриваемом вопросе. Поэтому методологическую и правовую помощь в этом должны оказывать субъекты РФ. Необходимо также наладить более эффективное и оперативное межведомственное взаимодействие муниципальных образований не только с органами федеральной власти субъектов РФ, но и с правоохранительными органами (Прокуратурой, региональными управлениями Минюста России);
3) недостаточное финансирование проведения антикоррупционной экспертизы.
Несмотря на сформированную нормативную правовую базу, правовое регулирование антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов характеризуется наличием ряда недостатков и противоречий. Все эти вопросы требуют своего законодательного разрешения, что существенным образом повысит значение и эффективность антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов как средства профилактики и противодействия коррупции.
Литература:
- Федеральный закон от 17.07.2009 № 172-ФЗ (ред. от 11.10.2018) «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» // Собрание законодательства РФ. — 2009. — № 29. — Ст. 3609.
- Постановление Правительства РФ от 26.02.2010 № 96 (ред. от 10.07.2017) «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» // Собрание законодательства РФ. — 2010. — № 10. — Ст. 1084.
- Воронина Ю. И. Антикоррупционная экспертиза законодательных актов (их проектов) в Российской Федерации (конституционно-правовое исследование): Дис.... канд. юрид. наук. Тюмень, 2016. — 218с.
- Гулягин А. Ю. Экспертиза нормативных правовых актов как юридическое средство противодействия коррупции // Юридический мир. — 2009. — № 12. — С. 37–39.
- Ишеков К. А. Нормативное правовое регулирование антикоррупционной политики: проблемы и перспективы // Российский следователь. — 2017. — № 24. — С. 28–32.
- Маслакова Е. А. Антикоррупционная экспертиза муниципальных нормативных правовых актов и их проектов // Муниципальная служба: правовые вопросы. — 2015. — № — 4. С. 3–5.
- Торопова Е. Е. Антикоррупционная политика в России в сфере государственной и муниципальной службы // Муниципальная служба: правовые вопросы. — 2017. — № 4. — С. 14–16.
- Третьякова Е.-Д. С. Правовая экспертиза нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации (конституционно-правовое исследование на материалах деятельности территориальных органов Министерства юстиции Российской Федерации Сибирского федерального округа): Дис.... канд. юрид. наук. Челябинск, 2010. — 253с.
- Чернышева Л. А. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления: проблемы теории и практики // Государственная власть и местное самоуправление. — 2017. — № 6. — С. 50–53.
