В статье автор анализирует изменения в Конституции России, предложенные Президентом страны 15 января 2020 года, их влияние на роль парламента и институтов социального представительства
Ключевые слова: социальное представительство, парламент, парламентаризм, Конституция, представление социальных интересов
Федеральное Собрание Российской Федерации обладает высоким конституционным статусом и его параметрам в основном документе страны уделено значительное внимание. Включенность парламента в систему «сдержек» и «противовесов» самого высшего уровня, регламентация его внутренней деятельности и обязательные предметы ведения составляют основу его конституционного параметрирования наряду с первостепенным представительным и законодательным статусом и назначением [1].
Знаковым событием для подготовки изменения роли, полномочий российского парламентаризма и системы социального представительства стало Послание Президента России Федеральному Собранию 15 января 2020 года [2]. Наряду со многими ключевыми позициями, содержащимися в Послании, Президент вынес на обсуждение ряд конституционных поправок, значительная часть которых направлена на повышение роли граждан и их представителей в жизни страны:
− поправки заявлены для такой цели как дальнейшее развитие России как правового социального государства, в котором высшей ценностью являются свободы и права граждан, достоинство человека, его благополучие (позже Президент прямо заявил, что поправки нужны для «укрепления роли гражданского общества, политических партий, наших регионов в выработке важнейших решений развития нашего государства» [3]);
− обязательные требования к лицам, которые занимают значимые должности в государстве (главы регионов, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы и другие), которые не позволяют им постоянно проживать на территории другого государства, что, по мнению Президента, позволит селектировать людей, связывающих свою жизнь с нашей страной и её гражданами;
− закрепление в Конституции единства публичной власти, обеспечение эффективного взаимодействия между государственными и муниципальными органами власти;
− расширение и укрепление полномочий и возможностей местного самоуправления (как самого близкого к людям уровня власти);
− повышение роли губернаторов (выборная региональная должность) в выработке и принятии решений на федеральном уровне, закрепление в Конституции России статуса и роли Государственного совета, членами которого являются все главы регионов;
− бо́льшая ответственность Федерального Собрания за формирование и деятельность Правительства России, предоставление ему полномочий по утверждению кандидатуры Председателя Правительства, а затем по его представлению всего состава Правительства (Президент не будет иметь возможность отклонить утверждённые кандидатуры).
При этом Президент сделал акцент на зрелости партийно-политической системы страны и необходимости повышения роли и значения парламента, партий и эффективности взаимодействия между представительной и исполнительной властями, подчеркнув необходимость сохранения именно президентской республики, а не парламентской.
Мысль о том, что парламентская республика для России не подходит была развита Президентом в ходе последующих публичных выступлений. В частности, он подчеркнул, что парламентские республики эффективны в странах, где есть партии, существующие длительное время (столетия), однако даже такие системы могут давать сбои, «для России с её огромной территорией, с многоконфессиональностью, с большим количеством наций, народов, народностей … нужна всё-таки крепкая президентская власть» [4].
Таким образом, признавая и повышая роль парламента, Президент очертил четкие пределы его влияния, не предполагающие полномочия по тотальному управлению государством.
Несмотря на это Совету Федерации предложено предоставить полномочия по согласованию назначения Президентом руководителей силовых ведомств, включая прокуроров регионов, а также полномочия отрешать (по представлению Президента России) от должности судей Конституционного и Верховного Судов в случае совершения ими проступков, порочащих честь и достоинство.
Наряду с расширением полномочий, парламенту предложены и конституционные ограничения, например: Конституционный Суд может получить полномочия проверять конституционность законопроектов, принятых Федеральным Собранием, до их подписания главой государства. Однако данное полномочие фактически является дополнением существующей системы сдержек и противовесов и может быть реализовано только по запросам Президента.
Затрагивая процедурно-юридическую сторону вопроса стоит отметить, что вышеперечисленные предложения Президента с расширительными толкованиями и более точными формулировками были оформлены в виде проекта Закона о поправке к Конституции России N885214–7 «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации публичной власти» и внесены Президентом в Государственную Думу [5] (на момент публикации настоящей статьи Госдума приняла данный законопроект в первом чтении).
В целом весь «дух» Послания связан с гражданами страны, их представителями во власти, подчеркивается, что все предлагаемые изменения в Конституцию будут в обязательном порядке обсуждены с общественными объединениями, партиями и самими гражданами, которые впоследствии на голосовании выскажут свое мнение по поправкам и окончательное решение будет принято только по итогам такого голосования: «Всё в конечном счёте решают люди… Сильную, благополучную, современную Россию мы сможем построить только на основе безусловного уважения к мнению людей, к мнению народа» [2]. Впоследствии эта позиция нашла свое отражение в проекте поправок, внесенных Президентом в Государственную Думу.
Фраза Президента: «…Россия — это мы» [2], также может быть интерпретирована, как значимость акцентирования, что Президент является представителем всех граждан России.
Дальнейшие действия и решения Президента также пронизаны плотным взаимодействием с гражданами и институтами социального представительства. Вопросы поправок обсуждались на многих встречах Президента с общественностью.
Президентом образована Рабочая группа по подготовке предложений о внесении поправок в Конституцию Российской Федерации [6] (далее — Рабочая группа). Состав Рабочей группы и формат её работы также представляют интерес с точки зрения изучения практики востребованности и реализации социального представительства в современной России.
В Рабочую группу вошли 75 человек, которых исходя из должности можно разделить на 19 категорий. Подавляющее большинство — 70 % (за исключением ученых-юристов, руководителей образовательных организаций юридического профиля и ряда других категорий) являются членами институтов социального представительства. Так, например, депутатов Государственной Думы 17 %, руководителей Общероссийских общественных организаций — 16 %, председателей региональных законодательных собраний — 9 %. Член Рабочей группы, Крашенинников П. В., прямо заявил, что «состав рабочей группы вполне адекватно представляет структуру российского общества, что позволяет всесторонне рассмотреть поступающие предложения» [7]. Важность участия в составе Рабочей группы всех страт общества, представителей профессиональных сообществ подчеркнул и Президент.
Базовая позиция Президента, озвученная им неоднократно, заключается в том, чтобы именно граждане России были авторами поправок в Основной закон, которые не будут приняты без их решения.
Поэтому наряду с содержательными предложениями по поправкам, значительный объем предложений Рабочей группы посвящен порядку голосования граждан за предложенные изменения и предложен формат общероссийского голосования.
Вопрос гражданского авторства поправок стал предметом обсуждения на одном из заседаний Рабочей группы. В частности, членами Рабочей группы подчеркивалось, что граждане вносят свои предложения по поправкам напрямую, через депутатов, в социальных сетях.
Отдельный интерес представляет практика взаимодействия Рабочей группы с инициативными гражданами и их представителями (всего на момент публикации настоящей статьи поступило около 500 заявок), а «нарабатываемый рабочей группой механизм обратной связи государства и общества в процессе развития российского законодательства может оказаться весьма полезным и в дальнейшем» [7]. Президент предложил один из вариантов организации учета и использования всех предложений граждан, поступающих в результате такой работы.
Обобщенный вывод по встречам Президента с Рабочей группой — вопросы социального представительства и учета мнения граждан были одними из ключевых. В частности, сообщено, что Общественная палата Российской Федерации организовала общественное обсуждение поправок Общественными палатами регионов. Также Общественная палата внесла предложение своими силами организовывать масштабное общественное наблюдение за ходом общероссийского голосования, на встречах в трудовых коллективах. Подчеркивалась роль некоммерческих организаций в обратной связи государства и общества. Были внесены предложения о повышении роли парламентского контроля и расширении субъектов, обладающих правом законодательной инициативы (к которым среди прочих также была отнесена Общественная палата России).
Таким образом, идеи по внесению изменений в Конституцию России, предложенные Президентом 15 января 2020 года, подход к организации их обсуждения и последующего утверждения на общероссийском голосовании, практика подготовки предложений о внесении поправок в Конституцию и содержательные предложения, подготовленные на момент выхода настоящей статьи, направлены на создание правовых основ повышения роли российского парламентаризма, институтов социального представительства и граждан в Основном законе страны.
Окончательная редакция поправок к моменту выхода настоящей статьи не готова и официально не принята, однако, в случае закрепления в Конституции России предлагаемых изменений, несмотря на публичное заявление Президента о необходимости сохранения формы правления президентской республики, расширение полномочий парламента может увеличить число исследователей — сторонников позиции о смешанном характере республики в Российской Федерации.
Литература:
- Конституция Российской Федерации // КонсультантПлюс. URL: http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base=LAW&n=2875&dst=0&rnd=473BB3584C6501829AB0515D6D8C833E#06431864663293332
- Послание Президента Федеральному Собранию // Президент России. URL: http://kremlin.ru/events/president/news/62582
- Встреча с членами рабочей группы по подготовке предложений о внесении поправок в Конституцию // Президент России. URL: http://kremlin.ru/events/president/news/62592
- Встреча с представителями общественности по вопросам социальной поддержки граждан // Президент России. URL: http://kremlin.ru/events/president/news/62633
- Законопроект № 885214–7 Закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации публичной власти» // Система обеспечения законодательной деятельности. URL: https://sozd.duma.gov.ru/bill/885214–7
- Распоряжение «О рабочей группе по подготовке предложений о внесении поправок в Конституцию Российской Федерации» // Президент России. URL: http://kremlin.ru/events/president/news/62589
- Встреча с рабочей группой по подготовке предложений о внесении поправок в Конституцию // Президент России. URL: http://kremlin.ru/events/president/news/62776
