В статье автор рассматривает потенциал программно-целевого подхода в здравоохранении при реализации национальных проектов, анализ состояния и основные проблемы в процессе реализации данного подхода в управлении здравоохранением.
Ключевые слова: законодательство о здравоохранении, федеральные и республиканские программы развития здравоохранения, медицинские услуги и помощь, целевые программы, стратегия и концепция развития, система контроля, сетевой график, конечный результат.
In the article the author considers the legal aspects of the implementation of the provisions of the laws, the concept and the regional health care program, the analysis of the state of cancer and the main directions of improving the quality of medical services.
Keywords: legislation on health care, Federal and national health development programs, medical services and assistance, target programs, strategy and concept of development, control system, network schedule, final result.
Программно-целевой метод планирования и управления позволяет решать сложные многоцелевые проблемы, предусматривает согласование и эффективное использование финансовых, материально-технических, кадровых ресурсов для достижения конкретных целей в определенные сроки.
Целевые программы не всегда достигали результата, так как система финансирования происходила из разных источников и в разное время, а также не было эффективного контроля за расходованием всех ресурсов при реализации программных мероприятий, что приводило к дискредитации самого программно-целевого метода.
В системе здравоохранения за последнее десятилетие были разработаны и реализуются федеральные целевые программы и ряд подпрограмм федерального уровня, которые конкретизируются на региональном уровне по актуальным приоритетным проблемам отрасли. К примеру, основной целевой программой в Российской Федерации на данный момент можно назвать Национальный проект «Здравоохранение», утвержденный Указом Президента Российской Федерации от 07.05.2018 № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» [2].Помимо данного проекта, особое внимание уделяется развитием детского здравоохранения, больше с онкологическими и сердечно-сосудистыми заболеваниями.
Под программно-целевым управлением в российском здравоохранении понимают разработку целевых программ и выделение средств на их реализацию. Сегодня основной программой, направленной на обеспечение доступности и качества медицинской помощи является Программа государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи, которая ежегодно утверждается Постановлением Правительства РФ [5]. Оказание медицинских услуг населению находится под повышенным вниманием государства.
Переход к инновационной модели развития в России возможен при условии модернизации подходов к организации управления, в том числе в государственном управлении сферой здравоохранения.
В последние годы, совершенствование медицинской помощи населению, обеспечивалось на основе реализации национального приоритетного проекта «Здоровье» [2], направленного на сохранение и укрепление здоровья населения страны.
Также в 2009 г., была разработана Концепция развития системы здравоохранения в Российской Федерации до 2020 г [4].
На реализацию программ развития системы здравоохранения запланировано более 6 067 миллиардов рублей. Когда речь идет о больших вложениях, возникают вопросы контроля и оценки эффективности программы, а процессы ее реализации приобретают особую актуальность.
В нашей стране уже есть опыт нерационального использования финансовых ресурсов для развития здравоохранения, об этом свидетельствуют материалы Контрольно-счетной РФ и РБ, такой как: непродуманные управленческие решения, коррупция и воровство, приобретения медицинского оборудования по завышенным ценам, несоответствующим действительности и т. д.
Были приняты Стратегия лекарственного обеспечения населения Российской Федерации до 2025 года и Стратегия развития медицинской науки в Российской Федерации на период до 2025 года. В этих целях проводится модернизация сферы здравоохранения, направленной на повышение эффективности и качества оказания медицинских услуг, с учетом перехода на «эффективный контракт». Отдельной проблемой, согласно Концепции развития системы здравоохранения в РФ до 2020 г., является недостаточная приспособленность системы государственной статистики к целям управления инновационным развитием. Статистические данные, отражающие ключевые параметры инновационного развития, становятся доступными с лагом в несколько лет. Формы государственного статистического наблюдения позволяют оценить качество проводимых мероприятий, что особенно актуально для мероприятий, являющихся новыми для российской системы здравоохранения (например, паллиативная помощь). В связи с этим, необходимо изменение аналитичности форм государственного статистического наблюдения, чтобы они могли быть в полной мере соотнесены с проводимыми в рамках реализации нацпроектов.
Повышение качества и оперативности сбора, обработки и анализа информации во всех элементах системы здравоохранения (в т. ч. информация, необходимая в сфере медицинской науки, информация о кадровом составе, информация о состоянии рынка медицинских услуг, медицинской техники и лекарственных средств и др.), ее обобщение и предоставление в форме, удобной для оперативной выработки вариантов управленческих решений, являются основой создания и внедрения эффективно действующих системы контроля качества в сфере здравоохранения. Их внедрение, в частности, позволит осуществлять детальный и своевременный контроль деятельности медицинского персонала и состояния медицинской техники.
Основная особенность программно-целевого управления — это нацеленность на конечный результат. Применительно к здравоохранению конечный результат выражается в широкой доступности и увеличения качества оказываемой медицинской помощи и как следствие сокращение смертности, инвалидности и заболеваемости населения. Соответственно инвалидность после перенесенного инсульта могла бы быть сокращена примерно со 100 тыс. человек новых инвалидов в год до 60 тыс. на первом этапе и до 40 тыс. на втором этапе. Таким же образом могут быть приведены цифры и по сокращению числа новых случаев острых нарушений мозгового кровообращения, прежде всего в результате проведения профилактических мероприятий.
Целевая программа должна предусматривать целый комплекс мероприятий, начиная с диагностики, профилактики и заканчивая предотвращением смертности в острой стадии заболевания. Необходимо подвергнуть систему здравоохранения тщательному анализу, выявить влияние каждой стадии и каждого мероприятия на конечный результат, и указанные мероприятия должны быть подкреплены соответствующими необходимыми финансовыми, материально — техническими и кадровыми ресурсами.
Такой анализ позволит выявить приоритетные направления, которые с наименьшими затратами дают наибольший эффект, мероприятия второй, третьей очереди. Все это должно быть спланировано во времени, с учетом подготовительных мероприятий и, главное, с привлечением высококвалифицированных кадров.
От начала мероприятий до получения конечного результата за заданный период времени может быть составлен сетевой график, развернутый во времени, с указанием для каждого мероприятия необходимых для его выполнения ресурсов. Такая программно-целевая модель может достаточно четко контролироваться, ибо каждый ее участник прикреплен к определенным мероприятиям или группе мероприятий и несет ответственность за их выполнение в нужный срок с ожидаемыми результатами при эффективном использовании выделенных для этих целей ресурсов.
Такие программы нуждаются в целевом финансировании, которое может быть обеспечено в первую очередь по линии федерального бюджета, как это в настоящее время делается по национальным программам. При этом федеральный центр, ответственный за выполнение такой программы, устанавливает нормы участия регионального и муниципального бюджетов в выполнении программы.
Программа реализуется в лечебных учреждениях, лучше для этого подготовленных. Могут проводиться тендеры, средства программ целевым образом передаются тем лечебным организациям, например в клинические больницы, где могут быть изысканы дополнительные собственные и внебюджетные средства для полной реализации таких программ.
При этом самое главное в программно-целевом управлении — непрерывный контроль, мониторинг, ориентирующий на достижение конечных результатов.
Подобные программно-целевые методы успешно применялись и в нашей стране, и за рубежом при осуществлении крупных проектов, которые необходимо было выполнить в кратчайшие сроки с гарантированным результатом и лимитированными ресурсами. Когда перед страной стоит жизненно важная задача и ее во что бы то ни стало нужно выполнить, программно-целевое управление особенно эффективно.
У страны есть большой потенциал — это возможность сократить смертность населения России на 1 млн. человек в год, с 2,1 млн. человек в год в настоящее время до 1,1 млн. человек в год в расчете на современную численность населения. Для этого необходимо достичь показателей смертности в развитых странах мира. Если применить программно-целевое управление, то, на наш взгляд, это возможно достичь в ближайшее время.
Кроме указанных программ, возможно, следует отметить специфическую для России программу по борьбе с алкоголизмом и всех видов курения. По данным ВОЗ, 17,1 % всех смертей в России и 13,4 % всех болезней проистекает от курения. Алкоголь и курение это беда современной России. К сожалению, Россия среди лидеров в мире по потреблению крепких спиртных напитков и по масштабам курения среди населения. Особенно актуальными на современном этапе развития общества становятся реализация целевых программ против наркомании и ВИЧ-инфекции.
Учитывая небывалый уровень смертности и травматизма на транспорте, в расчете на 100 машин эти показатели в России в 4–5 раз выше, чем в Западной Европе; действующие программы и принимаемые меры пока не дают должного результата. Качественные дороги, мощные и повышенной грузоподъемности автомобили оставляют мало шансов для сокращения «золотого часа» при ДТП на дорогах. К сожалению, системный и комплексный подход к данной проблеме не соблюдается, реализуется низкими темпами и разрывами по направлениям. Не достаточное межведомственное взаимодействие так же приводит к потере драгоценного времени по сохранению жизни.
Наиболее сложной и многосторонней является программа предотвращения смертности, инвалидности и лечения сосудистых заболеваний. Выделяется ряд подпрограмм по первичной профилактике сосудистых заболеваний, совершенствованию системы оказания медицинской помощи больным с инсультами и инфарктами миокарда и другой помощи.
От онкологических заболеваний ежегодно умирают свыше 280 тыс. человек. При этом смертность мужчин от рака в 2 раза выше, чем женщин, несмотря на то, что заболеваемость раком среди женщин выше. Крайне высока частота летальных исходов в течение года, так называемая «годичная летальность», — до 56 % больных раком легких, 55 % больных раком желудка, что в разы больше в сравнении с другими странами.
Основная причина повышенной смертности пациентов — позднее обнаружение онкологического заболевания. При обнаружении рака на ранних стадиях может быть проведено эффективное лечение, что позволяет сохранить человеку жизнь. К тому же это лечение стоит в несколько раз дешевле, чем лечение запущенных случаев рака из-за позднего его обнаружения, когда даже дорогостоящее лечение часто оказывается неэффективным и смертность составляет 60 %.
Именно поэтому программа борьбы с онкологическими заболеваниями должна включать регулярную диспансеризацию. Отслеживание типичных форм рака:
– у женщин — это, прежде всего, рак груди и шейки матки;
– у мужчин — рак предстательной железы;
– у курильщиков — рак легких;
– также рак прямой и толстой кишки, цирроз печени, меланома и др. Крайне важным является санитарное просвещение населения, ориентированное на ответственное отношение к своему здоровью и обнаружение ранних признаков онкологических заболеваний.
Таким образом, программно-целевой подход государственного управления здравоохранением находит применение достаточно широко и находится на начальном этапе развития, как территорий, так и отрасли. В условиях развития рыночных отношений использование данного подхода становится достаточно эффективным инструментом достижения поставленных целей. Эффективность ее реализации сдерживается рядом существенных проблем, в частности управленческих (планирования, организации взаимодействий, контроля). Указанные проблемы необходимо решать в процессе реализации национальных проектов. Требуется корректировка моделей государственного управления по усовершенствованию системы здравоохранения.
Литература:
- Конституция Российской Федерации (с учетом поправок, от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ) // URL http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_28399/
- Национальный проект «Здравоохранение» Министерства Здравоохранения РФ //URL https://www.rosminzdrav.ru/poleznye-resursy/natsproektzdravoohranenie
- Федеральный закон Российской Федерации от 21.11.2011 г. № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» //URL https://dnk-k.ru/federalnyj-zakon-323-ob-osnovah-ohrany-zdorovja-grazhdan-rossijskoj-federacii.htm
- Распоряжение Правительства РФ от 17.11.2008 N 1662-р (ред. от 28.09.2018) <О Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года> // URL http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_82134/5c2f5b1d790a1f82d0ca1f2fa0d72e968e6349e7/.
- http://www.demoscope.ru/weekly/2008/0321/analit04.php
