- Конституционные (уставные) суды субъектов РФ не
имеют собственного объекта защиты, так как они защищают права и
свободы человека и гражданина, гарантированные Конституцией РФ. В
связи с этим существует возможность возникновения конфликта между
решениями конституционных (уставных) судов, с одной стороны, и
решениями иных судов как элементов системы судебной защиты прав и
свобод человека и гражданина, включая Конституционный Суд РФ –
с другой.
- Взаимодействие Конституционного Суда РФ с конституционными и уставными судами субъектов РФ по существу сводится к обмену опытом. Процессуальных же отношений (кассационного пересмотра решений) между ними нет, так как конституционные и уставные суды субъектов РФ имеют свою сферу компетенции, достаточно четко отграниченную от сферы компетенции Конституционного Суда РФ.1
- Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации», обобщив сложившуюся в субъектах Федерации практику законодательного регулирования Конституционных (уставных) судов, весьма осторожно подошел к определению их компетенции. Как уже отмечалось, он установил, что конституционный (уставной) суд может создаваться для рассмотрения соответствия законов и нормативных актов органов государственной власти субъекта Федерации, органов местного самоуправления его конституции (уставу), а также для толкования конституции (устава) данного субъекта (ч.1 ст.27). Такая формулировка не исключает установление как абстрактного, так и конкретного нормоконтроля, предварительной или последующей проверки нормативных актов, a также разрешение споров о компетенции, определенной конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации.
- Ученые полагают, что федеральным конституционным законом устанавливается не императивная, а рекомендуемая компетенция конституционного (уставного) суда субъекта Федерации. Она может быть исчерпывающе и развернуто воспроизведена в законодательстве соответствующего региона либо частично. В частности, законодательным собранием субъекта Федерации вопрос о толковании конституции (устава) может быть оставлен в своем ведении либо передан суду.
- И.Л. Петрухтин утверждает, что статья 27 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации» компетенцию конституционных (уставных) судов не исчерпывает и даже, можно сказать, ее не определяет. «В ней, собственно, указана только цель конституционного судопроизводства, обусловленная объективно существующей потребностью законодательной и правоприменительной практики в судебном выявлении смысла конституционных норм и проверке на этой основе конституционности других актов. В каких формах должна решаться эта задача и каков объем компетенции осуществляющих эту деятельность органов, - этого данный Федеральный конституционный закон не определяет; более того, не может и не должен определять. Это решают субъекты Федерации, исходя из природы конституционных судов, обусловленной той функцией, которая сформулирована в Федеральном конституционном законе»2.
- Спорным долгое время являлся вопрос относительно характера перечня полномочий конституционных (уставных) судов субъектов Федерации. В теории права существует положение о том, что полномочия специального суда должны излагаться в законе в исчерпывающей форме. Но Конституционный Суд Российской Федерации при рассмотрении одного из дел3 высказал правовую позицию об исчерпывающем характере полномочий судов, изложенных в ст. 27 вышеизложенного Закона: «содержащийся в части 1 статьи 27 Федерального конституционного закона «О Судебной системе Российской Федерации» перечень вопросов, для рассмотрения которых субъекты Российской Федерации могут создавать конституционные (уставные) суды нельзя считать исчерпывающим.» И, одновременно, эта норма «не препятствует закреплению в конституциях (уставах) субъектов Российской Федерации дополнительных, по сравнению с установленным перечнем, полномочий конституционных (уставных) судов, не вторгающихся в компетенции Конституционного Суда Российской Федерации, других федеральных судов и соответствующих компетенции субъекта Российской Федерации».4
- Как правило, к исключительному ведению субъектов в зарубежных федерациях относятся местное управление, регулирование деятельности местных предприятий, местные налоги, вопросы общественного порядка, культуры, санитарии, здравоохранения, местных коммуникаций, коммунального обслуживания, социальной помощи престарелым и инвалидам, организация местных правоохранительных органов, благоустройство территории.5
- Исключительные полномочия субъектов РФ находят свое отражение в тех вопросах, которые находятся вне пределов ведения и полномочий РФ по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов. По вопросам исключительной компетенции органы власти республик, краев, областей, городов федерального значения и автономий осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов. Федеральный закон, по смыслу ст.73 Конституции РФ, не может вторгаться в сферу исключительной компетенции субъектов РФ. Нарушение этой конституционной нормы влечет за собой признание федерального закона неконституционным. По соглашению с федеральными органами государственной власти субъекты РФ вправе относить любые вопросы, находящиеся в их ведении, к ведению РФ. В то же время субъекты РФ вправе в своих конституциях (уставах) объявлять вопросы, определенные в ч.4 ст.76 Конституции РФ (по которым субъекты РФ могут самостоятельно осуществлять полномочия), вопросами их исключительной компетенции, предметами их исключительного ведения, которые не могут передаваться в компетенцию Федерации.
- Субъекты Федерации самостоятельно формируют структуру органов государственной власти и местного самоуправления, наделяют их полномочиями, следовательно, они должны рассматривать споры о компетенции между органами государственной власти, а также между органами государственной власти и органами местного самоуправления субъектов Федерации. Тем не менее, в большинстве субъектов Российской Федерации, где имеются конституционные (уставные) суды, компетенция судов была приведена в соответствие со ст. 27 Закона.
- Представители юридической науки, юридическая общественность выступают за расширение компетенции конституционных (уставных) судов субъектов Федерации. По мнению Н.В. Витрука, конституционные (уставные) суды прежде всего могли бы осуществлять предварительный конституционный нормоконтроль, т.е. активно участвовать в нормотворческом (законотворческом) процессе в субъектах Российской Федерации в качестве экспертов, заключения которых были бы обязательными для законодателей, а их преодоление законодателем возможно лишь при определенных условиях и в установленном законом порядке.6
- Конституционный Суд Российской Федерации и Конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации являются звеньями единой судебной системы, действуют в рамках общего правового пространства, где федеральное законодательство и законодательство субъектов Российской Федерации находятся в логической и иерархической взаимосвязи, и служат идеям демократического государства, обеспечивая конституционность нормативных актов и государственной деятельности с позиции Конституции Российской Федерации и конституций (уставов) субъектов Российской Федерации.
- Ю.В. Гаврюсов обращает наше внимание на то, что Конституционный Суд Российской Федерации не является высшим органом по осуществлению конституционного правосудия, а конституционные (уставные) суды именуются судами субъектов Российской Федерации. Отсюда вытекает вывод о том, что Конституционный Суд Российской Федерации не выступает в качестве кассационной, апелляционной или надзорной инстанции по отношению к конституционным (уставным) судам субъектов Федерации, т.е. в их отношениях исключается административная субординация и иерархичность, но вполне допускается сотрудничество и взаимопомощь.7
- Так, если предстоит проверить нормативный акт на его соответствие Конституции Российской Федерации, то это дело Конституционного Суда Российской Федерации, а если нормативный акт проверяется на соответствие конституции или уставу субъекта Российской Федерации, то это дело соответствующего конституционного или уставного суда субъекта Российской Федерации. При этом не имеет значение, что конституции (уставы) субъектов Федерации должны полностью соответствовать Конституции Российской Федерации.
- Основные подходы к дальнейшему развитию конституционного судопроизводства на уровне субъектов Федерации должны стать таковыми.
- Взаимодействие Конституционного Суда РФ с конституционными и уставными судами субъектов РФ по существу сводится к обмену опытом. Процессуальных же отношений (кассационного пересмотра решений) между ними нет, так как конституционные и уставные суды субъектов РФ имеют свою сферу компетенции, достаточно четко отграниченную от сферы компетенции Конституционного Суда РФ.1
- Конституционные (уставные) суды субъектов Федерации в качестве критерия оценки могут применять и региональные учредительные акты, и федеральный закон; при этом должно быть исключено применение ими противоречащих федеральной Конституции норм региональных конституций и уставов, с тем чтобы решения органов судебного конституционного контроля в субъектах Федерации были ретранслятором решений и правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, а следовательно, и федеральной Конституции.
- В конституционном судопроизводстве субъектов Федерации возможно рассмотрение всех региональных актов на соответствие своему основному закону, а также федеральных законов, принятых с нарушением сферы исключительного ведения субъекта Федерации, федеральных законов в сфере совместного ведения и споров о компетенции внутри субъектов Федерации в порядке предварительного урегулирования до рассмотрения в Конституционном Суде РФ.
- В ч.2 ст.118 Конституции РФ определены
процессуальные формы, в которых действует судебная система России.
Их четыре: конституционное, гражданское, уголовное и
административное судопроизводство. Сама Конституция определяет
только три федеральных органа судебной власти. Однако согласно ч.3
ст.118 Конституции РФ наша судебная система устанавливается
Конституцией и федеральными конституционными законами.
- Как свидетельствует опыт, учреждение конституционных (уставных) судов в субъектах Российской Федерации требует законодательного урегулирования отношений, в первую очередь, с функционирующими на их территории судами общей юрисдикции, при этом взаимоотношения между судами определяются, прежде всего, единством задач судебной власти, которые должны уравновешивать деятельность других властей и обеспечивать эффективную реализацию конституционных норм, закрепляющих основные права граждан.
- Мы согласны с мнением А.Г. Гатауллина о том, что единство выполняемых судами задач должно обеспечиваться не сосредоточением руководства ими в некоем едином центре, а на основе четкого разграничения компетенции.8
- И конституционный, и верховный, и высший арбитражный суды являются в сфере своей компетенции единственными высшими органами и единственными органами, уполномоченными её осуществлять. Среди них лишь конституционный (уставный) суд наделен правом официального толкования конституции (устава) субъекта РФ, которое общеобязательно, в том числе и для других судов. Тем самым обеспечивается не только единство судебной практики, но и ответственность всей судебной системы за надлежащую реализацию законов.
- Разграничение компетенции конституционных (уставных) судов и судов общей юрисдикции предполагает наличие между ними определенных правоотношений, а именно:
- Как свидетельствует опыт, учреждение конституционных (уставных) судов в субъектах Российской Федерации требует законодательного урегулирования отношений, в первую очередь, с функционирующими на их территории судами общей юрисдикции, при этом взаимоотношения между судами определяются, прежде всего, единством задач судебной власти, которые должны уравновешивать деятельность других властей и обеспечивать эффективную реализацию конституционных норм, закрепляющих основные права граждан.
- Конституционные (уставные) суды воздерживаются от установления и исследования фактических обстоятельств дела, поскольку это входит в компетенцию других судов.
- Суды несут взаимные обязанности друг перед другом. Законные обращения конституционных (уставных) судов обязательны для всех органов государственной власти, следовательно, они обязательны и для судов общей юрисдикции (ч.1 ст.6 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации»).
- В соответствии с ч.4 ст.27 вышеназванного Федерального конституционного закона решение конституционного (уставного) суда субъекта Российской Федерации, принятое в пределах его полномочий, не может быть пересмотрено иным судом. Данное положение означает, что суд общей юрисдикции:
- должен при вынесении своих решений исходить из правовой позиции конституционного (уставного) суда по поводу конституционности (уставности) нормативного акта, данного им толкования конституции (устава) субъекта Федерации;
- не наделен полномочиями, позволяющими ему преодолевать решения конституционного (уставного) суда;
- вправе, если конституционный (уставный) суд аннулировал закон, иной нормативный акт, непосредственно применять нормы Конституции (устава) субъекта Федерации, Федерального закона и Конституции Российской Федерации;
- вправе, если сомневается в решении конституционного (уставного) суда, обратиться в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о проверке конституционности норм Конституции (устава) субъекта Федерации.
- Важный аспект межсудебных отношений состоит в том,
что суды общей юрисдикции направляют в конституционные (уставные)
суды запросы о проверке конституционности актов субъекта Федерации,
примененных или подлежащих применению в конкретном деле. При этом,
если акт издан по вопросам совместного ведения органов
государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, то у
суда общей юрисдикции есть выбор: адресовать запрос либо в
Федеральный Конституционный Суд, либо в конституционный (уставный)
суд субъекта Федерации; если закон касается вопросов, относящихся к
ведению субъекта Федерации, то запрос может быть направлен только в
конституционный (уставный) суд данного субъекта Федерации.
- Проблема разграничения между судами компетенции о вопросах неконституционности или незаконности нормативных актов, их неприменения по мотивам несоответствия Конституции РФ, федеральным законам или иным, имеющим большую юридическую силу нормативным актам, остается достаточно острой. Это связано с тем, что оспаривание юридической силы некоторых нормативных актов может быть предметом рассмотрения не только в Конституционном Суде, но и в судах общей юрисдикции, арбитражных судах и, возможно, в административных судах.
- В свое время даже высказывалось мнение, что «Конституционные (уставные) суды субъектов Федерации будут лишь тиражировать противоконституционные нормы своих законов».
- Также был поставлен вопрос и о том, зачем иметь региональные органы конституционного контроля, если необходимо стремиться к принципиально гомогенной организации власти на всех уровнях, могут ли они обеспечивать необходимое устранение противоречий в федеральных и региональных нормах, не следует ли возложить эти задачи исключительно на федеральные суды. Со стороны же властей субъектов Федерации и ранее существовали большие опасения по поводу того, зачем создавать контролера в собственном доме, который, как все судебные органы, обязан применять акт большей юридической силы в случае противоречия ему нормативных актов субъектов Федерации. И действительно, конституционные (уставные) суды субъектов Федерации дисквалифицировали значительное число региональных норм9.
- Действующее законодательство не разрешает проблему взаимоотношений конституционного (уставного) и общего правосудия. Более того, в ряде случаев наделяет суды разных систем «конкурирующей» компетенцией. В частности, в настоящее время все судебные органы наделены полномочиями по осуществлению нормоконтроля, а именно защиты прав от любых противоправных решений как нормативного, так и ненормативного характера. Хотя по действующему законодательству нормоконтроль должен преимущественно осуществляться ими как инцидентный и может иметь своим последствием лишь признание нормы не подлежащей применению в конкретном деле, но не лишение ее юридической силы.
- Также суды общей юрисдикции в РФ с большим трудом исполняют решения даже федерального Конституционного Суда и тем более игнорируют конституционную юрисдикцию субъектов Федерации. В связи с этим следует более четко определить подведомственность дел судам различных систем.
- С учетом опыта разграничения компетенции Федерального Конституционного Суда Германии и конституционных судов земель предлагается следующая модель разрешения коллизии между решениями Конституционного Суда РФ и конституционных (уставных) судов субъектов РФ. Решения конституционных (уставных) судов должны быть включены в комплексный предмет проверки Конституционного Суда РФ, в который также входят конституция (устав) субъекта, нормативный акт субъекта, который проверялся конституционным (уставным) судом на соответствие как конституции (уставу) субъекта, так и Конституции РФ.
- Создание согласованной правовой базы деятельности конституционных (уставных) судов будет способствовать единству России как целостного государства и её правового пространства. Когда мы говорим о едином федеральном законодательстве, о конституционной юстиции, мы ни в коем случае не умаляем право субъектов РФ принимать собственные нормативные акты по этому поводу. Имеется в виду федеральное регулирование лишь наиболее общих, организационных вопросов.
- Мы также поддерживаем инициативу помощника судьи арбитражного суда А.А. Мулланурова о принятии модельного закона РФ о конституционном судопроизводстве. Этот документ мог бы устанавливать минимальную компетенцию конституционных (уставных) судов, что позволило бы гарантировать равные права всех граждан и организаций независимо от места нахождения, послужило бы выражением единства конституционного контроля в РФ. Закон мог бы также налагать необходимые ограничения на регионального законодателя: не включать в компетенцию конституционных (уставных) судов рассмотрение вопросов о конституционности партий, участие в процедуре роспуска представительных органов власти и т.п. Большую пользу принесло бы и чёткое законодательное разграничение компетенции Конституционного Суда РФ и конституционных (уставных) судов субъектов РФ с одной стороны, и федеральных судов общей юрисдикции – с другой. Модельный закон может также определить и минимальный перечень субъектов имеющих право обращаться в органы конституционной юстиции.10
- Таким образом, обеспечение конституционной законности в субъектах Российской Федерации осуществляется деятельностью конституционных и уставных судов в компетенцию которых входит осуществление конституционного контроля в субъектах РФ.
- Особенностью конституционного судопроизводства является то, что эти суды вправе признать акт недействительным, что влечет его полную отмену, в то время как иные суды вправе лишь признавать акт недействующим, что означает прекращение его действия лишь для конкретного случая.
- Осуществляя свои полномочия по контролю за соответствием региональных нормативных правовых актов конституции (уставу) субъекта Российской Федерации конституционные (уставные) суды тем самым не только способствуют укреплению конституционной законности, но и участвуют в совершенствовании законодательства субъектов Российской Федерации.
- Проблема разграничения между судами компетенции о вопросах неконституционности или незаконности нормативных актов, их неприменения по мотивам несоответствия Конституции РФ, федеральным законам или иным, имеющим большую юридическую силу нормативным актам, остается достаточно острой. Это связано с тем, что оспаривание юридической силы некоторых нормативных актов может быть предметом рассмотрения не только в Конституционном Суде, но и в судах общей юрисдикции, арбитражных судах и, возможно, в административных судах.
1 Малюшин А.А. Конституционно-судебное правотворчество в правовом государстве. М.: Норма, Инфра-М, 2006. - С. 99.
2 Цит. по: Петрухин И.Л. Судебная власть. М.: ООО «ТК Велби», 2003. – с. 393.
3 Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 6 марта 2003 г. N 103-О по запросам Государственного Собрания Республики Башкортостан и Государственного Совета Республики Татарстан о проверке конституционности части 1 статьи 27 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации»/ Российская газета от 29 апреля 2003 г., № 82 (3196).
4 Гаврюсов Ю.В.: Конституционная юстиция. Учебно-методическое пособие Сыктывкар: КРАГСиУ, 2002.
5Ковачев Д.А. Федерация в зарубежных странах М., 1993. - С. 89-100.
6 Витрук Н.В. Конституционное правосудие. Судебное конституционное право и процесс / Н.В. Витрук. - М., 1998. – С. 88-90.
7 Гаврюсов Ю.В.: Конституционная юстиция. Учебно-методическое пособие Сыктывкар: КРАГСиУ, 2002. – С. 30-31.
8 Гатауллин А.Г. Взаимодействие органов конституционного контроля и надзора субъектов Российской Федерации с судами общей юрисдикции и органами государственной власти / «Правосудие в Татарстане», № 1 (18), 2004.
9 По состоянию на 1 января 2001 г. 12 действующих судов вынесли более 250 решений, и только в 2000 г. 90% проверенных актов были признаны ими полностью или частично неконституционными. Петрухин И.Л. Судебная власть М.: ООО «ТК Велби», 2003. – С. 388.
10 Муллануров А.А. К вопросу о конституционной юстиции. / Сборник материалов Республиканского конкурса научных работ студентов вузов 2000г. – Уфа, 2000. – с.117-118.
