Выделяя конкретные формы участия населения в управлении государством, необходимо подчеркнуть, что Конституция России выделила особняком такие институты демократии как референдум и выборы, не запрещая использование иных механизмов участия населения в управлении публичными делами. Российскому обществу необходимы институты демократии и формы взаимодействия государства с народом, и, понимая это, законодатель не устанавливает в Конституции РФ исчерпывающий перечень институтов демократии.
Институты совещательной демократии, закреплённые в российском законодательстве, не являются полным перечнем тех форм, которые могли бы быть использованы на практике в демократическом процессе. Среди указанных форм, не закреплённых в российском законодательстве, однако, имеющие своё практическое воплощение в демократическом процессе, стоит указать такие, как гражданские жюри, гражданские ассамблеи, фронты, совещательный опрос элементами собрания и многие другие аналогичные формы участия в осуществлении государственной власти.
Стоит отметить, что все институты совещательной демократии на основании времени функционирования разделить на две большие категории: совещательные собрания (временные) и совещательные органы (постоянные) институты совещательной демократии.
Функционирование совещательных собраний гарантированы правом граждан на собрание, как Конституцией Российской Федерации, так и международным законодательством, что касается совещательных органов, то их функционирование не урегулировано, однако, Конституцией Российской Федерации не закреплён закрытый перечень институтов народовластия, в связи с чем, их формирование не запрещено.
Право на проведение собраний – одно из важнейших политических прав граждан. Судя по тексту ст. 31 Конституции, в России иностранные граждане и лица без гражданства таким правом не обладают. Такое ограничение конституционной свободы проведения публичных мероприятий только российскими гражданами не противоречит Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, в которой статья 16 разрешает вводить ограничения на политическую деятельность иностранцев при осуществлении права на свободу мирных собраний.
При этом стоит отметить, что указанного права в нормативных актах за иностранными гражданами не закреплены. Стоит отметить, что у иностранных граждан нет права на управление государством, но у них есть права, которые порой нуждаются защите. В России очень большое количество иностранных граждан, тем более граждан из стран Содружества Независимых Государств, которые даже в соответствии с российским законодательством не имеют право заявлять о своих общественно-политических интересах посредством институтов демократии даже на муниципальном уровне.
Думается, в законодательстве должна быть закреплена норма, по смыслу соответствующая норме, закрепляющей право иностранных граждан участвовать в муниципальных выборах. Должно быть предоставлено право лицам без гражданства и иностранным гражданам, постоянно проживающим на территории муниципального образования собираться с целью общественного обсуждения и принятия решений по различным публичным вопросам.
Кроме того, частью 2 статьи 45 Конституции РФ закреплено, что каждый вправе защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещённые законом. В данном случае идёт не об управлении государством, а о защите прав, закреплённых Конституцией и международными актами.
Например, иностранные граждане могут организовать собрание по общественным вопросам в целях формирования коллективного обращения в органы власти (для защиты конституционных прав человека), так как указанные действия напрямую не противоречат законодательству. В данном случае институты совещательной демократии могут служить формой защиты конституционных прав человека.
Федеральный закон от 19 июня 2004 г. N 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» [5] определяет собрание как «совместное присутствие граждан в специально отведенном или приспособленном для этого месте для коллективного обсуждения каких-либо общественно значимых вопросов».
Думается, «собрания» по своему содержанию, порядку и назначению очень существенно отличается от таких публичных мероприятий, порядок которого урегулирован Федеральным законом «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях», как «митинг» и «демонстрация». В связи с этим урегулирование собраний с учётом совершенно иной сущности института (прежде всего в различности в порядке проведения), должно быть выведено за рамки указанного федерального закона.
Таким образом, совещательные институты и формы демократии как публичные и общественные обсуждения, конференции и т. д., которые предполагают собой совместное присутствие граждан для коллективного обсуждения общественных вопросов, являются разновидностью гораздо более широкой конституционно-правовой дефиниции: «собрания». В России происходит процесс институализации собраний, каждого из видов, каждый из которых имеют свои особенности.
Самым урегулированным в российском законодательстве и самым анализируемым в науке конституционного и муниципального права институтом совещательной демократии являются публичные слушания. Над правовым анализом публичных слушаний работали такие авторы как Зенин С.С., Дементьева О.А., Очеретина М.А., Комарова В.В., Зацепа О.О. и др.
Нормативное регулирование института публичных слушаний как формы участия населения в осуществлении местного самоуправления на современном этапе характеризуется большим количеством правовых источников, среди которых встречаются нормы международного права, конституционные нормы, нормы федерального законодательства, законодательства субъектов Российской Федерации, а также муниципальные правовые акты [14, с. 34].
Многообразие видов этих источников, регулирующих процесс организации и проведения публичных слушаний на территории муниципальных образований Российской Федерации, свидетельствует, во-первых, о необходимости изучения системы правового регулирования рассматриваемой формы непосредственного народовластия на уровне местного самоуправления, а во-вторых, о значимости определения места существующих нормативных правовых актов в системе правового регулирования данного института [14, с. 34].
Правовое регулирование публичных слушаний в России осуществляется целым рядом нормативных правовых актов различных уровней. Так, на федеральном уровне правовое регулирование института публичных слушаний осуществляется нормами Федеральных законов «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [7], «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» [8], нормами Градостроительного кодекса [1] и т. д.
На уровне субъектов Российской Федерации публичные слушания регулируются самостоятельными нормативными правовыми актами. На муниципальном уровне положения о публичных слушаниях закрепляются либо в уставах муниципальных образований, либо в отдельных муниципальных правовых актах.
В соответствии с ч. 4 ст. 28 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) порядок организации и проведения публичных слушаний определяется в уставе муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.
К вопросам, которые в обязательном порядке выносятся на публичные слушания, отнесены: проект устава муниципального образования, а также проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в данный устав; проект местного бюджета и отчет о его исполнении; проекты планов и программ развития муниципального образования, проекты правил землепользования и застройки, проекты планировки территорий и проекты межевания территорий, а также вопросы предоставления разрешений на условно разрешенный вид использования земельных участков и объектов капитального строительства, вопросы отклонения от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, вопросы изменения одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования при отсутствии утвержденных правил землепользования и застройки; вопросы о преобразовании муниципального образования и т. д [13, с. 48].
Между тем в действующем законодательстве предусмотрены иные формы обсуждения населения в принятии решений по общественно значимым вопросам. Так, общественные слушания предусмотрены п. 2 ст. 23 Земельного кодекса Российской Федерации [13] и проводятся для установления публичного сервитута на земельный участок, кроме того, общественные обсуждения упоминаются в ст. 13 Федерального закона «Об охране окружающей среды» [2] и в Федеральном законе от 23 ноября 1995 г. N 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» [4].
Мало чем от публичных слушаний отличается собрания граждан, закреплённые в статье 29 Федерального закона № 131-ФЗ. Собрания проводятся с целью обсуждения вопросов местного значения, информирования населения о деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, осуществления территориального общественного самоуправления на части территории муниципального образования могут проводиться собрания граждан [7]. Данная форма демократии отличается от публичных слушаний, тем, что в процессе собраний нет, как правило, юридического документа, являющегося предметом обсуждений. В предмет обсуждений на собрания выносятся насущные проблемы населения, способы их решения и т. д.
Одной из форм участия жителей в осуществлении местного самоуправления в форме обсуждений является конференция граждан (или собрание делегатов). Конференция граждан - это форма собрания, на котором присутствуют представители граждан для решения, обсуждения вопросов, местного значения или выявления мнения граждан по вопросам, непосредственно затрагивающих их интересы.
Таким образом, совещательные общественные собрания очерчены преимущественно рамками Федерального закона № 131-ФЗ, то есть законодатель урегулировал процесс их проведения в рамках местного самоуправления, что связано с возможностью их проведения лишь на локальной территории.
Ещё одним институтом в форме временных общественных формирований является общественная экспертиза. Общественная экспертиза – это институт совещательной демократии, заключающийся в процессе изучения и вынесения решения со стороны структур гражданского общества проектов решений, программ, проектной и градостроительной документации и иных документов, имеющих общественное значение, которая выполняется в целях защиты общественных интересов.
Предметом общественной экспертизы могут быть документы из различных публичных сфер. В настоящее время на уровне федерального законодательства закреплена общественная экологическая экспертиза.
Экологическая экспертиза представляет собой установление соответствия намечаемой деятельности экологическим требованиям и определение допустимости реализации объекта экспертизы в целях предупреждения возможных неблагоприятных воздействий этой деятельности на окружающую среду и связанных с ними социальных, экономических и иных последствий и урегулирована Федеральным законом «Об экологической экспертизе».
«Общественная экологическая экспертиза организуется и проводится по инициативе граждан и общественных организаций (объединений), а также по инициативе органов местного самоуправления общественными организациями (объединениями), основным направлением деятельности которых в соответствии с их уставами является охрана окружающей природной среды, в том числе организация и проведение экологической экспертизы, и которые зарегистрированы в порядке, установленном законодательством Российской Федерации» [4].
Что касается совершенно нового института совещательной демократии – постоянно функционирующих совещательных органов, то, как было указано выше, их функционирование не урегулировано российской Конституцией.
В России процесс их создания был инициирован не общественностью, а самой публичной властью в связи с возникшим кризисом демократии в российском обществе и отсутствием политической оппозиции существующей верхушке политической власти.
В Российской Федерации набрал силу процесс создания совещательных органов, который заключается, во-первых, в формировании вертикали прогосударственных общественных палат, во-вторых, в формировании отраслевых (ведомственных) совещательных органов при коллегиальных и единоличных органов исполнительной власти.
Федеральным законом от 04.04.2005 N 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации» был учреждён общероссийский орган, призванный от имени народа осуществлять контроль над системой власти в стране. Общественная палата РФ является российской разновидностью национальных совещательных органов, однако, в самом законе не указано об этом.
Закон «Об Общественной Палате Российской Федерации» поощряет субъекты Российской Федерации создавать собственные региональные общественные палаты, инициатива организации которых принадлежит самим субъектам Федерации [9]. Если ранее процесс создания совещательных органов не являлся унифицированным, то после принятия ФЗ «Об общественной палате», регионы стали перенимать федеральную модель формирования и название органа.
Статья 20 Закона «Об Общественной палате Российской Федерации» наделяет Общественную палату правом инициировать создание совещательных органов при федеральных органах исполнительной власти, при этом процедура их образования и порядок осуществления деятельности дополнительно регулируются рядом нормативных правовых актов.
В частности, совещательные органы при федеральных органах исполнительной власти, руководство которыми осуществляет Правительство РФ, создаются руководителями соответствующих федеральных органов исполнительной власти по предложению совета Общественной палаты в порядке, предусмотренном Постановлением Правительства РФ от 2 августа 2005 г. № 481 [11].
Помимо совещательных органов при федеральных органах власти и общественных палат в субъектах РФ под началом Общественной палаты находятся наблюдательные комиссии в местах принудительного содержания, правовой статус которых урегулирован Федеральным законом «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания» [6]. Необходимо заметить, что данные наблюдательные комиссии формируются Общественной палатой Российской Федерации.
Кроме того, Общественная палата Российской Федерации как системообразующее образование для механизма гражданского общества в соответствии с его регламентом [12] проводит такие основанные на принципах дискурса публичные мероприятия как общественные слушания и гражданские форумы.
В соответствии со статьёй 52 Регламента Общественной палаты Российской Федерации она также проводит гражданские форумы, общественные слушания и иные мероприятия по общественно важным проблемам. «Гражданский форум – публичное, открытое мероприятие с участием представителей институтов гражданского общества, проводимое в целях обсуждения широкого круга вопросов общественной жизни, по итогам которого принимается резолюция» [12]. «Общественные слушания – форма работы Общественной палаты с привлечением широкого круга представителей общественных объединений и граждан для обсуждения, как правило, одной проблемы и выработки решений и рекомендаций» [12]. «Иными мероприятиями в указанном регламенте называются конференции, совещания, «круглые столы», семинары и другие формы работы Общественной палаты и ее органов с привлечением широкого круга общественности и представителей институтов гражданского общества в целях выработки рекомендаций, а также оказании методической, информационной и иной поддержки общественным формированиям, деятельность которых направлена на развитие гражданского общества» [12].
Однако, помимо совещательных собраний и совещательных органов в мировой и российской практике формируются дистанционные обсуждения посредством новых технологий связи. На сегодняшний активно проводятся общественные обсуждения при помощи интернет связи различные форумы, конференции и т. д.
Первым и на данный момент последним нормативным актом в Российской Федерацию, принятым с целью участия населением обсуждение населением общественных вопросов посредством интернет-технологий, является Указ Президента РФ от 9 февраля 2011 года № 167 «Об общественном обсуждении проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов», в соответствии с которым законопроекты по поручению Президента Российской Федерации должны будут при предоставлении добровольном вынесении предложений со стороны граждан. Таким образом, институт совещательной демократии понимаются ещё одной дефиниции – дистанционные (электронные) обсуждения [10].
Вышеизложенный анализ позволяет заключить, что функционирование и закрепление в нормативных актах институтов совещательной демократии соответствует нормам Конституции Российской Федерации и международных актов. Право участвовать в управлении государством указанное в Конституции РФ не ограничивает народ перечнем форм участия, в связи с чем, участие в управлении государством прямо не запрещённое законодательством является легальным в их реализации с юридической точки зрения. Даже в случае отсутствия в законодательстве форм участия населения публичной жизни, не означает отсутствия права населения на организацию каких либо неведомых законодательству формах гражданского участия населения в управлении публичными делами. Однако, иностранные граждане и лица без гражданства, постоянно проживающие в муниципальном образовании, не должны быть полностью отстранены от диалога между населением и властью, поэтому в законодательстве должно быть предоставлено право лицам без гражданства и иностранным гражданам, постоянно проживающим на территории муниципального образования или отдельного региона собираться с целью общественного обсуждения и принятия решений по различным публичным вопросам.
Кроме того, институты совещательной демократии не являются однородными, в связи с чем, прежде всего их стоит делить на 3 дефиниции:
Совещательные собрания - это публичные мероприятия в форме коллективных обсуждений общественно значимых вопросов населением в месте специально отведенном или приспособленном для этого. Примерами таких институтов являются публичные и общественные обсуждения, гражданские жюри, форумы и фронты. Указанные собрания основаны на праве проведения собраний, гарантированных в Конституции и международных актах.
Совещательные органы - это образования с участием представителей общественности, которые имеют формализованную внутреннюю структуру, определенные полномочия, с которыми государственные (муниципальные) органы консультируются при принятии и выполнении властных решений. Примерами таких институтов являются общественные палаты, консультативные общественные советы и комитеты при органах власти.
Дистанционные (электронные) обсуждения.
Как было указано выше, структура институтов совещательной демократии в российском законодательстве ещё только формируется. В российском законодательстве ничего не сказано о таких формах демократии, как гражданские жюри, форумы, фронты и т. д.
При этом указанные институты должны быть урегулированы не столько федеральным законодательством и в большей степени законодательством субъектов Российской Федерации, прежде всего, на уровне муниципальных образований.
Литература:
Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. N 190-ФЗ // Российская газета. N 290. 2004.
Об охране окружающей среды: федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 2. Ст. 133.
Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. N 44. Ст. 4147.
Об экологической экспертизе: федеральный закон от 23 ноября 1995 г. N 174-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 48. Ст. 4556.
О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях: федеральный закон от 19 июня 2004 г. N 54-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. N 25. Ст. 2485.
Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания: федеральный закон от 10 июня 2008 г. N 76-ФЗ // Российская газета. N 128. 18 июня 2008 г.
Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. N 40. Ст. 3822.
Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации: федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. N 42. Ст. 5005.
Об Общественной палате Российской Федерации: федеральный закон от 4 апреля 2005 г. N 32-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. N 15. Ст. 1277.
Об общественном обсуждении проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов: указ Президента РФ от 9 февраля 2011 года № 167 // Российская газета. № 5405. 11.02.2011 г.
О порядке образования общественных советов при федеральных министерствах, руководство которыми осуществляет Правительство Российской Федерации, федеральных службах и федеральных агентствах, подведомственных этим федеральным министерствам, а также федеральных службах и федеральных агентствах, руководство которыми осуществляет Правительство Российской Федерации: Постановление Правительства РФ от 2 августа 2005 г. N 481 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. N 32. Ст. 3322.
Регламент Общественной палаты Российской Федерации от 22 января 2006 г.
Дементьева О.А. О регламентации института публичных слушаний в муниципальных образованиях / О. А. Дементьева // Журнал российского права. 2010. N 11. С. 41 - 53.
Зенин С.С. Система правового регулирования публичных слушаний как формы участия населения в осуществлении местного самоуправления / С.С. Зенин // Государственная власть и местное самоуправление. 2009. № 3. С. 33-35.
