Одним из направлений участия государства в экономике являются закупки товаров, работ и услуг для государственных и муниципальных нужд. Высокая значимость государственных закупок обусловлена, прежде всего, их особой целевой направленностью, поскольку они нужны для удовлетворения потребностей государства, обеспечения его жизнедеятельности, выполнения государством своих функций.
Основным направлением развития политики в области государственного (муниципального) заказа в настоящее время является создание качественного и эффективного механизма осуществления государственных (муниципальных) закупок.
Федеральным законом от 05.04.2013 N 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее Закон № 44-ФЗ) предусмотрены такие способы осуществления государственных (муниципальных) закупок, как конкурсы (открытый конкурс, конкурс с ограниченным участием, двухэтапный конкурс, закрытый конкурс, закрытый конкурс с ограниченным участием, закрытый двухэтапный конкурс), аукционы (электронный аукцион, закрытый аукцион), запрос котировок, запрос предложений и закупка у единственного поставщика.
В настоящее время основными способами осуществления государственных (муниципальных) закупок являются электронный аукцион и открытый конкурс.
Согласно ч. 1 ст. 59 Закона № 44-ФЗ электронный аукцион понимается, как аукцион при котором информация о закупке сообщается заказчиком неограниченному кругу лиц путем размещения в единой информационной системе (ЕИС) извещения о проведении такого аукциона и документации о нем, к участникам закупки предъявляются единые требования и дополнительные требования, проведение такого аукциона обеспечивается на электронной площадке ее оператором [1].
По мнению А. Ю. Цариковского, электронные аукционы является логической вершиной, к которой пришло законодательство о государственном заказе. Они обеспечивают полную открытость и публичность процедуры размещения заказов и способствуют привлечению максимально широкого круга лиц, для участия в них [2].
В соответствии с Законом № 44-ФЗ электронный аукцион проводится заказчиком в обязательном порядке в случае, если осуществляются закупки товаров, работ, услуг, включенных в перечень, установленный Распоряжением Правительством РФ от 21.03.2016 № 471-р [3], либо в отношении товаров, работ, услуг, включенных в дополнительный перечень утвержденного на уровне субъекта Российской Федерации.
В настоящий момент аукционный перечень, утвержденный Распоряжением Правительства РФ, включает в себя достаточно много массовых, широко распространенных товаров, работ и услуг, таких как сельскохозяйственное направление, услуги по водоотведению, финансовые, телекоммуникационные, издательские услуги, а также: охота, лесоводство, компьютерное и электрическое оборудование, продукты питания, одежда, лекарства, строительные работы и многие другие.
Необходимо отметить, что не всегда нужно проводить электронный аукцион даже если объект закупки входит в перечень Правительства РФ или региональных властей если Законом № 44-ФЗ допускается осуществление закупки иными способами, заказчик вправе провести запрос котировок, запрос предложений или закупку у единственного поставщика. (ч. 2 ст. 59 Закона № 44-ФЗ)
Кроме того, заказчик вправе по своему желанию проводить электронный аукцион при осуществлении закупки товаров, работ, услуг, не включенных в указанные выше перечни.
К преимуществам электронного аукциона относится следующее:
1) прозрачность и открытость проведения электронного аукциона. Весь процесс проведения закупки можно наблюдать онлайн;
2) незначительное количество ограничений, закрепленных в Законе 44-ФЗ на проведение электронного аукциона. В данном случае снижается вероятность в проверки правильного выбора способа определения поставщика, а также исключается возможность для привлечения к административной ответственности за неправильно определенный способ осуществления государственной (муниципальной) закупки предусмотренной кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях;
3) все сведения об участниках закупки являются конфиденциальными, что существенно снижает риски сговора между заказчиком и поставщиком;
4) при проведении электронного аукциона можно получить существенное снижение заявленной цены.
Но, как и другие виды способов закупки, электронный аукцион имеет свои недостатки, среди которых нельзя не отметить:
1) оценка заявок осуществляется лишь по одному критерию — цена, а такие критерии, как качество оказываемых услуг или товаров, надежность поставщика не рассматриваются;
2) риск технических сбоев, при которых может сбиться ход проведения аукциона;
3) более продолжительная процедура определения поставщика по сравнению с запросом предложений и запросом котировок;
4) существенный риск возникновения претензий в связи с ошибками в ходе проведения процедуры из-за ее сложности и многоэтапности.
Необходимо отметить, что с 1 января 2019 года вступили в силу изменения, предусмотренные федеральным законам от 31.12.2017 N 504-ФЗ [4], согласно которых открытый конкурс, конкурс с ограниченным участием, двухэтапный конкурс, электронный аукцион, запрос котировок, запрос предложений должны проводиться в электронной форме.
Согласно ст. 54.1 Закона № 44-ФЗ под открытым конкурсом в электронной форме понимается конкурс, при котором информация о закупке сообщается заказчиком неограниченному кругу лиц путем размещения в ЕИС извещения и конкурсной документации и к участникам закупки предъявляются единые требования.
А. Е. Карамзинов в своей работе определил конкурс как соревнование, цель которого заключается в выявлении лучших из числа участников. А сущность конкурса, по его мнению, «заключается в состязательности, осуществляемой в ходе торгов с выбором победителя в соответствии с заранее установленными критериями в представленных предложениях участников, демонстрации их преимуществ на основе рассмотрения, сопоставления, оценки их заявок и определения, наилучших из них, позволяющих претенденту стать первым в заключение договора» [5].
Конкурс предпочтительно проводить в том случае, когда заказчику важна не только стоимость закупаемых товаров (работ, услуг), но и их качественные, функциональные, экологические характеристики, а также квалификация участников закупки.
В Законе № 44-ФЗ не установлены случаи, когда заказчик должен проводить открытый конкурс в электронной форме конкурс, в связи с чем, можно сделать вывод, что данный способ закупки проводится только в тех случаях, когда использование иных способов закупки, предусмотренных Законом 44-ФЗ необязательно либо невозможно.
К плюсам открытого конкурса, проводимого в электронной форме, можно отнести следующее:
1) при определении победителя учитывается не только предложенная таким участникам цена контракта, но и качественные, технические и прочие характеристики закупаемых товаров, работ и услуг;
2) извещение и конкурсная документация публикуются в средствах массовой информации и находятся в свободном для всех доступе, что способствует привлечению большего круга участников, стимулирует конкуренцию и позволяет выбрать действительно наилучшее предложение, так как принять участие в открытом конкурсе может любое юридическое лицо, готовое сделать свое предложение, соответствующее условиям открытого конкурса, требованиям технического задания и более выгодное для заказчика;
3) прозрачность и открытость проведения данного способа закупки;
4) отсутствует географически привязка для участия в конкурсе.
К недостаткам открытого конкурса относятся:
1) риск нарушения процедуры проведения конкурса из-за технических сбоев на электронной площадке, по независящим от заказчика причинам;
2) высокая вероятность проверки на предмет правильности выбора способа определения поставщика, в связи с тем, что в Законе № 44-ФЗ не установлены случаи, когда заказчик должен проводить открытый конкурс в электронной форме конкурс;
3) более длительная процедура проведения по сравнению с запросом котировок и запросом предложений.
Между электронным аукционом и открытым конкурсом в электронной форме можно выделить несколько существенных отличий. Первое и самое главное отличие заключается в критериях оценки заявок участников. При проведении электронного аукциона единственным критерием оценки заявок участников государственных (муниципальных) закупок является только цена контракта. При проведении открытого конкурса в электронной форме, кроме стоимостных критериев используется также и не стоимостные критерии, такие как: квалификация участников закупки, в том числе наличие у них финансовых ресурсов, на право собственности или иных законных основании оборудования и других материальных ресурсов, опыта работы, деловой репутации специалистов и иных работников определенного уровня квалификации.
Второе отличие заключается в механизме определения победителя. Так при проведении электронного аукциона победителем признается участник закупки, предложивший наиболее низкую цену контракта, наименьшую сумму цен единиц товаров, работ, услуг. А победителем открытого конкурса в электронной форме — признается участник конкурса, который предложил лучшие условия исполнения контракта на основе критериев, указанных в конкурсной документации, и заявке на участие в конкурсе, которого присвоен первый номер.
С. В. Савина отмечает, что «в основу разграничения конкурса от аукциона положен не столько способ определения победителя, сколько цели, которые ставит перед собой организатор конкурса, выбирая форму торгов, аукцион предназначен для выявления покупателя, способного предложить наиболее выгодную цену. Конкурс же нацелен на выбор лиц, максимально способных к оптимальному решению задачи, поставленной собственником имущества» [6].
Третье отличие двух указанных способов определения поставщика заключается в возможности определения способа проведения закупки. Путем проведения открытого конкурса в электронной форме можно осуществлять, только те закупки, для которых использование иных способов закупки, предусмотренных Законом № 44-ФЗ, необязательно либо невозможно. Иными словами, открытый конкурс в электронной форме проводится по остаточному принципу. Случаи, в которых заказчику необходимо проводить электронный аукцион в обязательном порядке предусмотрены в ч. 2 ст. 59 Закона № 44-ФЗ. Кроме того, заказчик вправе по своему желанию проводить электронный аукцион при осуществлении закупки товаров, работ, услуг, не включенных в перечень, установленный Правительством РФ, либо в дополнительный перечень, утвержденный субъектом РФ.
Четвертое отличие касается сроков проведения данных процедур. Так, например размещение извещения о проведение открытого конкурса в электронной форме размещается заказчиком в ЕИС не менее чем за 15 рабочих дней до даты окончания срока подачи заявок на участие в конкурсе. Что касаемо электронного аукциона, то срок размещения извещение о проведение электронного аукциона зависит от начальной (максимальной) цены контракта (далее — НМЦК). Если НМЦК не превышает триста миллионов рублей, то извещение о проведение электронного аукциона размещается заказчиком в ЕИС не менее чем за семь дней до даты окончания срока подачи заявок на участие в таком аукционе. В случае если НМЦК превышает триста миллионов рублей, то такое извещение размещается не менее чем за пятнадцать дней до даты окончания срока подачи заявок.
При закупках строительных работ, реконструкции, капитальному ремонту, сносу объекта капитального строительства данное извещение размещается заказчиком в ЕИС не менее чем за пятнадцать дней до даты окончания срока подачи заявок, если НМЦК превышает два миллиарда рублей. Если стартовая цена меньше двух миллиардов рублей, то минимальный срок размещения извещения будет составлять семь дней до даты окончания срока подачи заявок.
Так же различия имеются и в сроках принятия решений о внесении изменений в решения о проведении закупки, подачи запросов на разъяснения положений документации, размещение в единой информационной системе ответов на запросы, на разъяснения положений документации, рассмотрение и оценку первых частей заявок на участие в закупке.
Пятое отличие заключается в содержание документации о проведении закупки. Так в отличие от конкурса при проведении электронного аукциона в документации не допускается установление требований к форме и оформлению заявки на участие в этом аукционе. (ч.2. ст. 64 Закона № -44ФЗ)
Однако в судебной практике отмечается, что в документации электронного аукциона можно устанавливать рекомендуемую форму заявки, которую участник закупки вправе не использовать при подаче заявки на участие в аукционе [7].
Еще одно немаловажное отличие заключается в том, что при проведении электронного аукциона участникам закупки предоставляется право подавать ценовое предложение в размере аукционного шага неограниченное количество раз. В то время как при проведении открытого конкурса в электронной форме участникам предоставляется право подавать только одно окончательное предложение о цене контракта.
Несмотря на отличия в процедурах, для участия в конкурсе, и в аукционе участникам закупки необходимо предоставить обеспечение заявки на участие, когда НМЦК превышает 5 млн. руб. (ч. 1 ст. 44 Закона № 44-ФЗ). По общему правилу обеспечение заявки может предоставляться по усмотрению участника в виде денежных средств или банковской гарантии. (ч. 2 ст. 44 Закона № 44-ФЗ)
А также при проведении аукциона и конкурса применяются антидемпинговые меры, предусмотренные ст. 37 Закона № 44-ФЗ.
О. А. Беляева, критикуя широкое распространение аукционов, подчеркивает, что «самое привлекательное по цене предложение редко оказывается на практике самым выгодным. Заниженная цена часто означает, что поставщик переоценил свои возможности, работает себе в убыток или на пределе рентабельности и, следовательно, не имеет резерва надежности. В результате работа часто делается с существенно более низким качеством, чем изначально предполагалось, и дольше, чем было запланировано, при этом не следует исключать возможность того, что заказ не будет выполнен вообще» [8].
Рассмотрев основные отличия данных способов закупки, считаю позицию О. А. Беляевой верной, так как при проведении закупки в форме электронного аукциона, заказчик получает товар с характеристиками, минимально соответствующими техническому заданию, при этом все остальные возможные характеристики продукции, приносятся в жертву в целях максимизации прибыли поставщика. Чего не скажешь про конкурс, в данном случае заказчик может получить не только экономию бюджетных средств от начальной цены контракта, но и товар с характеристиками лучше тех, что были заложены заказчиком изначально в техническом задании. Из чего можно сделать вывод, что при проведении конкурса заказчик получает лучшее из предложенных образцов продукции, а при проведении аукциона- самые дешевые по себестоимости (из допущенных по техническому заданию) образцы продукции, выбранного поставщиком в целях увеличения прибыли и как правило, не лучшего качества. В связи, с чем делаю вывод, что открытый конкурс в электронной форме является более практичной формой закупки, чем электронный аукцион.
Литература:
- О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд: федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ (ред. от 27.12.2019) // «Российская газета» — Федеральный выпуск № 80 от 12 апреля 2013.
- Цариковский А. Ю. [Интервью со статс-секретарем — заместителем руководителя Федеральной антимонопольной службы России А. Ю. Цариковским] // Законодательство. 2011. № 1. С. 7.
- О перечне товаров, работ, услуг, в случае осуществления закупок которых заказчик обязан проводить аукцион в электронной форме (электронный аукцион) распоряжением Правительством РФ от 21.03.2016 № 471-р (ред. от 03.06.2019) // «Собрание законодательства Российской Федерации», № 13, ст.1880.
- О внесении изменений в Федеральный закон «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» федеральный закон от 31.12.2017 N 504-ФЗ // «Собрание законодательства РФ», 01.01.2018, N 1 (Часть I), ст. 88.
- Кармзинов А. Е. Институционализация отношений субъектов конкурсных торгов как фактор развития конкуренции в российской экономике: дис. … канд. экон. наук. Ростов-на-Дону. 2009. С. 67
- Савина С. В. Правовое регулирование организации и проведения конкурсов в предпринимательской деятельности: дис.... канд. юрид. наук. М., 2007. С. 69
- Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 08.10.2015 N Ф07–4818/2015 по делу N А56–43749/2014. // СПС «КонсультантПлюс».
- Беляева О. А. Правовые проблемы аукционов и конкурсов. М.: Юриспруденция, 2011.
