На протяжении последних лет наблюдается сложный, многоэтапный процесс становления организационных, правовых, территориальных и финансово-экономических основ местного самоуправления. В статье описаны основные особенности начала развития системы местного самоуправления в советский период. Дана характеристика местных Советов народных депутатов в реформе местного самоуправления.
Ключевые слова: депутат, реформа, полномочия, самоуправление.
В ходе ХIХ Всесоюзной партийной конференции КПСС, проходившей в Москве 28 июня по 1 июля 1988 г., был поставлен вопрос о политической реформе, направленной на создание правового государства, развитие парламентаризма в рамках Советов, прекращены подмены КПСС хозяйственных и государственных органов. Приняв такие решения, правительство начинает реформы и в области реорганизации местной власти, внедрение основ местного самоуправления в рамках Советов народных депутатов. К этому времени еще не было принято решение о кардинальном переустройстве государственного строя. Возникает вопрос, почему советская модель местной власти не была эффективной. Почему правительство приняло решения по реформированию данной системы.
Строго говоря, действующая в советский период система управления на местах не является системой местного самоуправления в классической трактовке указанного понятия.
Многими учеными в 90-х годах считалось, что функции каждого местного Совета, входящего в систему органов государственной власти страны, не исчерпываются решением местных вопросов, местных дел, а руководство местными делами каждый местный Совет сочетает с участием в решении общегосударственных задач, в формировании общегосударственной воли народа. Более известные среди них, такие как И. В. Бабичев, С. В. Судакова, М. В. Баглай. последний отмечал, что «социалистическое государство уничтожило местное самоуправление, установив жесткую централизованную систему управления. Его возрождение началось с принятием в 1990 году союзного, в 1991 году российского законов о местном самоуправлении» [1].
Однако при этом необходимо отметить, что Советы рабочих, солдатских и крестьянских депутатов послужили прототипом современных органов самоуправления местными сообществами. Этот институт рассматривался в советском государстве как инструмент реализации власти народа.
Период становления советской государственности характеризуется значительной автономией местных Советов. Но, по мнению некоторых исследователей, предоставление широких прав местным Советам на том этапе исторического развития объясняется не столько стремлением к децентрализации власти, сколько объективными потребностями революции: необходимостью накопления опыта государственного строительства в совершенно новых исторических условиях. Подъемом творческой активности широких трудящихся масс, неурегулированностью целого ряда вопросов в общегосударственном масштабе и отсутствием должной связи между центральными и местными органами государственной власти. Кроме того, ситуация осложнялась тем, что многие декреты и постановления ВЦИК, СНК, решения других центральных органов с большим опозданием поступали на места, а иногда в связи с нарушением нормальной работы транспорта и почтовотелеграфной связи и вовсе не поступали [2].
В октябре 1917 г. на территории Советского государства осуществляли деятельность около 2000 Советов, в их числе Советы рабочих, солдатских и крестьянских депутатов — около 1500; Советы крестьянских депутатов — около 500.
В рассматриваемый период названные институты народовластия основывают свою деятельность не на положениях законодательных актов, на позиции населения местного сообщества Самостоятельно Советами определяются количество депутатов, разрабатываются документы, определяющие их собственную структуру и компетенцию.
Важно подчеркнуть, что в данный период Советы не являлись типичными органами управления на местном уровнем, они решали, прежде всего, политические задачи, выступая первичным звеном системы, реализующей диктатуру пролетариата.
Они рассматривались в качестве институтов осуществления управленческих решений местного сообщества на принципе самостоятельности и как инструмент, посредством которого класс рабочих и крестьян реализовывал свои интересы.
Отдельные аспекты деятельности Советов постепенно получали свое закрепление. В частности, в конце октября 1917 г. постановлением Совета народных комиссаров в число полномочий местного Совета было включено полномочие по распределению.
Итак, Советы в рассматриваемый исторический период в качестве органов управления местными сообществами характеризовались следующими чертами:
– Советы, учреждаемые на местах, выступали управленческими органами, которые реализуют свои полномочия в пределах соответствующей административной территории;
– Советы, учреждаемые на местах, входили в состав единой системы власти и управления Советского государства, то есть организационно они находились в подчинении вышестоящих государственных органов;
– Советы, учреждаемые на местах, должны были решать вопросы, имеющие значение для местного сообщества, однако рамки их деятельности устанавливались центральной властью страны.
При этом сама процедура перехода публичной власти на местах к Советам характеризуется длительностью и сложностью: долгое время прежние городские и земские органы управления местными сообществами действовали параллельно с учреждаемыми по стране Советами. Центральной властью были изданы разъяснения относительно взаимодействия указанных органов.
Согласно разъяснениям, земские и городские органы управления местными сообществами, которые выступают против или саботируют решения Советов, должны немедленно ликвидироваться, те же органы, которые демонстрировали лояльность к деятельности Советов, сохранялись и осуществляли свою деятельность под управлением Советов, по их поручению.
Последующий период характеризуется активным законотворчеством в рассматриваемой сфере. Так, издавались декреты, которые расширяли компетенцию местных Советов, конкретизировали их отдельные полномочия. Все вопросы управления жизнедеятельностью местного сообщества были переданы Советам. В 1918 г. на разрешение местных Советов было передано полномочие по определению границ соответствующих административно-территориальных единиц.
Конституция РСФСР 1918 г. к полномочиям местного совета относила следующие:
– реализация на местном уровне постановлений центральной власти;
– осуществление мероприятий по культурно-хозяйственному развитию соответствующей административно-территориальной единицы;
– управление делами, имеющими значение для местного сообщества и др.
На начальном этапе финансовые отношения Советов регулировались центральной властью. В конце 1919 г. Советы получили большую самостоятельность: они имели право приостанавливать действия распоряжений народных комиссариатов, когда такие распоряжения противоречили интересам местного сообщества.
Тогда же были определены административно-территориальные единицы, где возможно формирование местного самоуправления. Это были волости, города, губернии и др., при этом размер территории и численность населения не имели значения.
Административно-территориальные единицы именовались коммунами, в них учреждались отделы по управлению коммунальным хозяйством, деятельность которых регулировалась центральным органом в сфере коммунального хозяйства.
В конце 1924 г. Советы получили право в городах самостоятельно решать вопросы финансирования собственной деятельности. Кроме того, с развитием товарно-денежного оборотом советы получили возможность извлекать доход посредством вновь установленных налогов, взимания платы за жилье и предоставляемые услуги коммунального характера. Положение «О городских советах», принятое в 1925 г., согласно которому городские советы в пределах своего ведения признавались высшими органами власти на территории соответствующего города или поселка и объединяли всё трудящееся население для участия в местном и государственном управлении [3]. В последующем расширяется и политико-административные функции Советов.
Советы в городах решают вопросы организации охраны общественного порядка и безопасности, для чего им предоставляется полномочие по изданию соответствующих постановлений. Также городские Советы получают право формировать избирательные комиссии, избирательные участки и определять процедуру производства выборов.
В сфере земельных отношений городские Советы получают полномочия использовать городское имущество, в частности, земельные участки, реализуют градостроительные полномочия, в частности, решают вопросы планировки территории города, отвода земельных участков для застройки или использования для сельскохозяйственных нужд и др.
На данном этапе развития советской власти политический курс был изменен в сторону частичной децентрализации и перераспределения полномочий как раз в сторону местных органов власти с целью более быстрого и эффективного восстановления народного хозяйства и укрепления государства в целом. За первые годы существования советской власти в государстве сложился особый характер местного самоуправления. По мнению классика муниципально-правовой науки Л. А. Велихова, исходя из государственной теории местного самоуправления и с учетом классовых особенностей, существование в СССР особого вида пролетарского самоуправления следует признать, поскольку все признаки такого самоуправления были представлены достаточно ярко в практике организации местной власти. Субъектом этого самоуправления являлись местные советы и отделы исполкомов. Они являлись как политическими, так и хозяйственными органами и были основаны на принципевыборности; финансовые средства на местные нужды черпались из особых финансовых источников; круг ведомства, ему предоставленного в хозяйственном отношении, отличался от компетенции общегосударственных органов и был точно очерчен в законе [4]
В 1930-х гг. вместо ранее действующих Советов учреждаются Советы депутатов трудящихся — Конституция РСФСР 1937г. После упразднения Съездов такие Советы становятся постоянно действующими органами государственной власти. В их ведении сосредотачиваются все важнейшие вопросы управления местным сообществом. Политика правящей партии направлена на жесткое централизованное управление. Роль местным Советам отводилась лишь беспрекословное выполнение и реализация решений высших Советов страны.
В период «оттепели» законодательная база о местных Советах особо не получила развития, их деятельность регулировалась до военными нормативно правовыми актами. Была предпринята попытка реформирования старой системы местных Советов. Проект новой конституции разработанный в 1964 предполагал повышение самостоятельности власти на местах. Во-первых, предусматривалось обновление 1/3 состава депутатов на каждых выборах с оговоркой, что в один и тот же Совет можно избираться не более трех раз подряд. Во-вторых, руководство страны собиралось лишить вышестоящие Советы права отменять решения нижестоящих Советов, закрепляя таким образом за местными Советами право окончательного решения вопросов местного значения в пределах их компетенции. Однако в условиях административно-командной системы управления эти идеи не получили широкой поддержки властной элиты и проект новой Конституции так и не был утвержден [5]. По-прежнему главенствовал принцип «демократического централизма» в организации власти на местах.
Во время развитого социализма в СССР, правящая элита по прежнему придерживалась централизованного принципа построения государственной власти с 1960–1980 гг., это привело к снижению экономического роста в стране, а в последующему и к глубокому кризису.
В 1978 году была принята новая Конституция, где в статье 6 ведущая руководящая и направляющая роль закреплялась за КПСС. Данное нововведение выступает доказательством того, что было изложено выше. Позже 16 июня 1990 года однопартийную систему в РСФСР отменят, и внесут, поправку в Конституцию исключив 6 статью. Понимание того что стране нужно, деценразизованное управление к правительству пришло во время периода «перестройки» объявленной Горбачевым. 28 июля 1988 г. Пленум ЦК КПСС принимает решение о необходимости подготовки законопроекта, о местном самоуправлении и местном хозяйстве. Предполагалось, что в нем должны были быть заложены принципы самоуправления, самофинансирование, учтены территориально-местные интересы жителей, а так же прочные и тесные связи Советов народных депутатов с предприятиями и колхозами. Разработку законопроекта на последних этапах было поручено возглавить члену Политбюро ЦК КПСС В. И. Воротникову. В своей речи на обсуждение законопроекта Воротников отмечал «Беда в том, что мы совершенно лишили самостоятельности низовые организации. Да и высших сферах многие дела были в руках партийных органов» [6]. Общее число входивших в комитет по разработки законопректа составляло 40 человек. Сама работа по законопроекту была непростой ведь предстояло разработать документ регулирующий совершенно новый политический институт — местное самоуправления.
В марте 1990 г. III съезд народных депутатов СССР высказался за повышение роли Советов как фундамента самоуправления народа. Под лозунгом «Вся власть Советам!» 9 апреля 1990 г. был принят Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР». Согласно ему, система местного самоуправления включала в себя местные Советы, органы территориального общественного самоуправления населения, а также местные референдумы, собрания, сходы граждан, иные формы непосредственной демократии.
Этот закон впервые в советском законодательстве давал само понятие местного самоуправления: «Местное (территориальное) самоуправление в СССР — это самоорганизация граждан для решения непосредственно или через избираемые ими органы всех вопросов местного значения, исходя из интересов населения и особенностей административно- территориальных единиц, на основе законов и соответствующей материальной и финансовой базы» [7].
Однако этим Законом местные Советы еще не были выведены из системы органов государственной власти. Законодатель сделал акцент на компетенционную и экономическую самостоятельность Советов народных депутатов как основного звена местного самоуправления, их ответственность и подконтрольность населению.
В данном законе отражалась распространенная в советском обществе теория, согласно которой Советы воплощали два начала: органов государственной власти и местного (народного) самоуправления.
Из всего выше сказанного можно сделать следующий вывод: Советская модель местной власти не дозволяла местному населению в полном объеме реализовывать свой потенциал: во-первых запрещалось заниматся предпринемательской деятельностью, жесткое регулирования социально-экономических отношений исключительно посредством планирования и административно-командных мер; во-вторых с каждым разом все более ожесточенности централизации власти и чрезмерного гнета КПСС как идеологически направляющего регулятора общественных отношений [8].
Хотя в некоторые периоды существования социалистического государства наблюдалось некоторое децентрализованное послабления со стороны правящей партии в сторону местной власти. Но неизменный принцип цетрализованного управления в стране. Строгое исполнение принятых высшими Советами решений низшими Советами на местах, при этом местные интересы учитывались в последнюю очередь и не всегда принимались в расчет. Как следствие такого подхода к управлению страной привели к снижению социально-экономических показателей, а затем и к глубокому экономическому кризису в стране. Как одну из мер по преодолению социально-экономического и политического кризиса руководство страны предпринимает решение о реформе местной власти и переход к местному самоуправлению.
В научном плане опыт реформ прошлых лет должен повлиять на успешный ход современных преобразований в этой сфере. Поэтому изучение истории местного самоуправления советской модели, имеет значения для создания гражданского общества и обеспечения устойчивого социально-экономического развития на конкретной территории является одной из важнейших задач современной исторической науки.
Литература:
1. Баглай, М. В. Конституционное право Российской Федерации [Текст]: учеб. для вузов / М. В. Баглай. 3-е изд. М.: НОРМА, 2002.
2. Алешкина, Э. Н. Местное правотворчество в период создания Советского государства (ноябрь 1917– июль 1918). Воронеж: Изд-во Воронеж. ун-та, 1977. С. 8–10.
3. Положение о городских советах: утверждено Постановлением ВЦИК от 24 октября 1925 г. // СУ РСФСР. 1925. № 91. Ст. 662.
4. Велихов, Л. А. Основы городского хозяйства. /Л. А. Велихов М.: Наука, 1996. С. 243
5. Местные Советы депутатов трудящихся в Советском государстве периода «оттепели” (1953–1964 гг.): историко-правовое исследование: диссертация... кандидата юридических наук: / Смирнова Карина Сергеевна; Краснодарский университет МВД России. Краснодар, 2009. 231 с. См. 11–26.
6. Ведомости СССР. 1988.№ 49. Ст. 729.
7. Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР: закон СССР от 9 апреля 1990 г. № 1417–1: в ред. Законов СССР от 23.10.1990 // Ведомости СНД и ВС СССР. 1990. № 16. Ст. 267; № 44. Ст. 1.
8. Судакова, С. В. Принцип самостоятельности местного самоуправления: особенности современного правопонимания и реализации: монография /С. В. Судакова Воронеж: ФГБОУ ВПО Воронежский ГАУ, 2015. 229 с.
9. Аминов, И. Р. История становления и развития полномочий органов местного самоуправления в сфере обеспечения законности и правопорядка // Вестник Уфимского юридического института МВД России. — 2017. № 2 (76). С. 14–18..
10. Бовыкин, В. В. Местное самоуправление в русском государстве в XYI в.: спорные вопросы в историографии XIX — начала XX в. // Муниципальное право. 2011. № 3 (55). С. 84–88
11. Глинка, В. И. Особенности гражданско-правовой ответственности должностных лиц органов местного самоуправления // Юридический мир. — 2009. № 2.
12. Морозов, А. Ю. Крестьянское сословное самоуправление в России // Преподавание истории в школе. 2013. № 9. С. 26.
