Постановления Правительства РФ как объект судебного контроля



В статье рассматриваются особенности оспаривания в порядке административного судопроизводства нормативных правовых актов Правительства РФ как разновидности актов государственного управления. Анализируется перспектива внесения изменений в Конституцию РФ, касающихся предварительного судебного конституционного контроля нормативных правовых актов федеральных и региональных органов государственной власти по запросу Президента РФ.

Ключевые слова: правовые акты управления, нормативные правовые акты, постановление Правительства РФ, судебный нормоконтроль, административное судопроизводство.

Неотъемлемым элементом системы сдержек и противовесов, как основы реального разделения властей, является судебный контроль актов управления, имеющий своей сущностью проверку судом, как беспристрастным арбитром, на предмет соответствия закону решений, принятых в процессе осуществления управленческой деятельности органами законодательной, исполнительной власти и местного самоуправления, их должностными лицами. Судебный контроль актов управления может осуществляться в форме конституционного и административного судопроизводств.

Анализ статистических данных, размещенных на официальном сайте Судебного департамента при Верховном Суде РФ, позволяет прийти к выводу, что ежегодно количество актов управления, становящихся объектом судебного контроля, увеличивается. Так, если в 2016 году было рассмотрено 2 586 административных дел, то по итогам 2018 года общее количество составило 3 276 дел, в первую же половину 2019 года решения вынесены по 2 284 делам. При этом, в среднем процент административных дел, требования по которым удовлетворены полностью или в части, с каждым годом увеличивается на 8 %. Если в 2016 году требования удовлетворены по 51 % дел, то в первой половине 2019–72 % (Таблица № 1).

Одним из видов актов управления являются акты, издаваемые Правительством РФ как высшим органом исполнительной власти общей компетенции, возглавляющим исполнительную власть. Согласно положениям действующего законодательства Правительство РФ принимает постановления — акты нормативного характера, и распоряжения — акты ненормативного характера, призванные решать организационные вопросы [1, ст. 23]. Изучение практики Верховного Суда РФ позволяет отметить увеличение числа нормативных актов Правительства РФ, ставших объектом судебного контроля: если в 2016 году рассмотрено 56, то уже за первую половину 2019 года — 38 (Таблица № 2). При этом, процент административных дел, по которым отказывают в удовлетворении требований истца постепенно снижается: с 98 % в 2017 году до 92 % в первой половине 2019 года — что может свидетельствовать о наличии недостатков в постановлениях высшего органа исполнительной власти.

Представляется интересным рассмотрение вопроса о полномочиях Верховного Суда РФ по судебному нормоконтролю нормативных актов Правительства РФ.

Во-первых, к полномочиям Верховного Суда РФ относится оспаривание полностью или в части нормативных правовых актов ниже уровня федерального закона по основаниям их противоречия актам, имеющим большую юридическую силу [6]. То есть он вправе рассматривать административные дела о соответствии постановлений Правительства РФ федеральным законам и указам Президента РФ. Однако такая проверка не допускается, если контроль соответствия сопряжен с установлением конституционности актов, на которых они основаны [3, ст. 208], и, если дела относятся к компетенции Суда по интеллектуальным правам.

Важно отметить, что во исполнение постановлений Правительства РФ высшие органы исполнительной власти субъектов РФ, так же могут принимать нормативные акты, распространяющие свое действие, соответственно, на территорию субъекта РФ. В случае оспаривания положений акта субъекта РФ, изданного во исполнение постановления Правительства, дело подлежит рассмотрению в суде общей юрисдикции субъекта РФ, при условии, что судебный нормоконтроль не коснется положений акта большей юридической силы, проверка которого относится к подсудности Верховного Суда РФ [7].

Во-вторых, по форме судебный нормоконтроль Верховного Суда РФ может быть как прямым, когда административное производство возбуждается исключительно в целях проверки постановления, так и косвенным, когда попутно с рассмотрением дела суд оценивает законность постановления, подлежащего применению по делу. При этом, если в рамках косвенного нормоконтроля Верховному Суду РФ при выявлении несоответствия акту большей юридической силы подлежащего применению постановления суд принимает решение, положив в основу нормативный акт большей юридической силы [3, ст. 15]. В таком случае постановление не теряет своего регулирующего воздействия на общественные отношения в какой-либо области, оно не применяется лишь в конкретном деле.

Если же Верховный Суд РФ выявит несоответствие нормативного акта высшего органа исполнительной власти Конституции РФ, то после вынесения окончательного решения он вправе обратиться в Конституционный Суд с запросом о проверке конституционности такого акта.

В-третьих, по делам об оспаривании постановлений высшего органа исполнительной власти РФ обязательным признается участие Генерального прокурора РФ или его заместителя, привлекаемых для дачи заключения. В том же случае, когда административное судопроизводство возбуждено по административному исковому заявлению прокурора, он не дает заключение по данному делу [3, ст. 39]. Обязательное же участие прокурора по делам, рассматриваемым в порядке конституционного судопроизводства, законом не предусмотрено.

Принимаемые в рамках прямого судебного нормоконтроля высшим судом общей юрисдикции судебные решения оказывают непосредственное влияние не только на постановление Правительства РФ, являвшееся предметом контрольной деятельности, но и на иные правовые акты, основанные на незаконном акте или воспроизводящие его. Установление Верховным Судом РФ в решениях запрета на воспроизведение положений, признанных утратившими силу, выступает своеобразным средством дополнительного правового регулирования.

Поднормативное регулирование имеет место не только при признании не действующим постановления Правительства РФ, но и в судебных решениях, подтверждающих его законность. В таких случаях Верховный Суд РФ выносимым решением констатируют юридическую силу оспариваемых положений, что препятствует последующему обращению в суды с требованиями, аналогичными рассмотренным ранее.

Судебный контроль нормативных актов высшего органа исполнительной власти РФ, в результате которого Верховным Судом РФ постановления могут быть признаны не действующими, вовсе не означает, что его действие не может быть восстановлено. Так, Конституционный Суд РФ может подтвердить законность постановлений Правительства РФ, признанных высшим судебным органом общей юрисдикции не соответствующими актам большей юридической силы и не подлежащими применению. В такой ситуации высший судебный орган конституционного контроля фактически окончательно разрешает публично-правовой спор о законности нормативного правового акта по существу [5].

Требование о возмещении вреда, причиненного в результате издания нормативного правового акта, не соответствующего закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, может быть удовлетворено в случае, если такой нормативный правовой акт признан недействующим по решению суда. Поскольку установление незаконности нормативного правового акта в процессе о возмещении вреда в качестве условия удовлетворения соответствующего требования не могло бы привести к прекращению действия такого акта в отношении неопределенного круга лиц и способствовало бы созданию правовой неопределенности в этом вопросе, требование о возмещении вреда может быть удовлетворено только в том случае, если соответствующий нормативный правовой акт признан недействующим судебным решением по другому делу, либо если истцом требование о возмещении вреда соединено с требованием о признании нормативного правового акта недействующим и судом последнее признано подлежащим удовлетворению [7].

Относительно перспектив развития института судебного контроля правовых актов управления примечательным видится Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 15.01.2020 г., в котором главой государства определен вектор внутренней и внешней политики. Так, в качестве одного из направлений совершенствования механизма правового регулирования, предполагающего внесение изменений в Конституцию РФ, можно выделить усиление роли Конституционного Суда РФ. Для повышения качества отечественного законодательства, для надежной защиты интересов граждан, необходимо наделить высший орган конституционного контроля возможностью по запросам Президента проверять конституционность законопроектов, принятых Федеральным Собранием, до их подписания главой государства [4].

В своем Послании Президент РФ Владимир Владимирович Путин оставил открытым вопрос о возможности распространения полномочий по предварительному судебному конституционному контролю не только на законы, но и иные нормативно-правовые акты органов государственной власти как федерального, так и регионального уровня. Закрепление за Конституционным Судом РФ функций по предварительному судебному контролю всех нормативных правовых актов, принимаемых органами государственной власти различных уровней, в частности и постановлений Правительства РФ, создаст дополнительный механизм проверки, служащий препятствием к принятию документов, имеющих свойства незаконности.

Представляется, что Президент РФ может по своему усмотрению обратиться в суд с требованием о проверке проекта нормативного правового акта любого органа государственной власти.

Подводя итог, следует отметить, постановления высшего органа исполнительной власти, как и любые акты, принимаемые субъектами управленческих отношений, могут быть объектами судебного контроля, как одного из звеньев механизма государственного управления. Проверка постановлений высшим судебным органом судов общей юрисдикции осуществляется в порядке, предусмотренном КАС РФ.

В настоящее время обе вышестоящие инстанции реализуют функции по последующему судебному контролю — то есть проверка уже вступивших в силу нормативных правовых актов. Предложенный в Послании Президента РФ Федеральному Собранию от 15.01.2020 механизм проверки призван создать дополнительную систему гарантий защиты прав и свобод граждан, а также уменьшить количество актов, имеющих заведомо дефектный характер.

Таблица 1

Статистика рассмотрения судами общей юрисдикции впорядке административного судопроизводства дел об оспаривании нормативных правовых актов (на основании данных статистики Судебного Департамента при Верховном Суде РФ, взятых на сайте http://www.cdep.ru.)

Категория дела/ количество рассмотренных дел всоответствующем году	2016	2017	2018	2019 1 полугодие
Об оспаривании нормативных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ	58	61	62	41
Об оспаривании нормативных правовых актов Генеральной прокуратуры РФ, Следственного комитета РФ, Центрального банка РФ	10	6	12	3
Об оспаривании нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти	86	92	100	59
Об оспаривании нормативных правовых актов представительных органов государственной власти субъектов РФ, муниципальных образований	2235	2110	876	865
Об оспаривании нормативных правовых актов исполнительных органов государственной власти субъектов РФ и муниципальных образований, главы муниципального образования			2012	1681
Об оспаривании нормативных правовых актов, принятых ЦИК РФ, иными избирательными комиссиями, и актов по вопросам реализации избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации	197	215	214	122
Всего дел за соответствующий год:	2 586	2 484	3 276	2 284
Из них удовлетворено полностью или в части (%):	1331 –51 %	1462 – 59 %	2 136 – 65 %	1 653–72 %

Таблица 2

Статистика рассмотрения судами общей юрисдикции впорядке административного судопроизводства дел об оспаривании нормативных правовых актов Правительства РФ (на основании данных статистики Судебного Департамента при Верховном Суде РФ, взятых на сайте http://www.cdep.ru.)

	2016	2017	2018	2019 I полугодие
Всего поступило дел в соответствующем периоде	56	56	59	38
Отказано в удовлетворении требований (%)	50 (89 %)	55 (98 %)	56 (95 %)	35 (92 %)
Полностью удовлетворены требования (%)	4 (7 %)	1 (2 %)	0	3 (8 %)
Требования удовлетворены частично (%)	2 (4 %)	0	3 (5 %)	0

Литература:

1. О Правительстве Российской Федерации [Текст]: федер. конституц. закон от 17.12.1997 N 2-ФКЗ (в ред. от 28.12.2016) // Собрание законодательства РФ. — 1997. — № 51. — Ст. 5712; … 2017. — № 1 (Часть I). — Ст. 3.
2. О Конституционном Суде Российской Федерации [Текст]: федер. конституц. закон от 21.07.1994 N 1-ФКЗ (в ред. от 29.07.2018 N 1-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ. — 1994. — № 13. — Ст. 1447; … 2018. — № 31. — Ст. 4811.
3. Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации [Текст]: федер. закон от 08.03.2015 N 21-ФЗ (в ред. от 26.07.2019 N 197-ФЗ) // Собрание законодательства РФ. — 2015. — № 10. — Ст. 1391; … 2019. — № 30. — Ст. 4099.
4. Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 15.01.2020 «Послание Президента Федеральному Собранию» [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://www.consultant.ru. — (дата обращения: 19.01.2020).
5. Постановление Конституционного Суда РФ от 27.01.2004 N 1-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений пункта 2 части первой статьи 27, частей первой, второй и четвертой статьи 251, частей второй и третьей статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в связи с запросом Правительства Российской Федерации» [Текст] // Вестник Конституционного Суда РФ. — 2004. — № 2.
6. Постановление Конституционного Суда РФ от 10.07.2018 N 30-П «По делу о проверке конституционности части 1 статьи 157 Жилищного кодекса Российской Федерации, абзацев третьего и четвертого пункта 42(1) Правил предоставления коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов в связи с жалобой гражданина С. Н. Деминца» [Текст] // Вестник Конституционного Суда РФ. — 2018. — № 6.
7. Информационное письмо Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 31 мая 2011 г. № 145 «Об обзоре практики рассмотрения арбитражными судами дел о возмещении вреда, причиненного государственными органами, органами местного самоуправления, а также их должностными лицами» [Текст] // Вестник ВАС РФ. — 2011. — № 8.