Ключевые слова: прокуратура, государственная служба, прокурорский работник, правовой статус.
История возникновения прокуратуры как надзорной ветви власти началась еще в XVIII веке. Необходимость создания органа, осуществляющего надзор за государственными органами власти, первым ощутил Петр I, при этом на протяжении длительного периода времени он пытался создать наиболее подходящую форму осуществления такого надзора. Петр I организовал работу прокуроров при Сенате, а в последующем и в судах. Таким образом, при высшем органе власти — Сенате — создавался надзорный орган, который должен был сдерживать их вседозволенность. Прежде всего, при введении прокуроров в Сенате и в судах преследовалась цель предупреждения правонарушений в будущем, а также, следует отметить, что деятельность прокуроров была гласной.
В настоящее время роль прокуратуры не изменилась. Основной задачей органов прокуратуры состоит в предупреждении совершений правонарушений, а не выявление их. Хотя при осуществлении предупреждающей функции довольно часто происходит выявление нарушений действующего законодательства.
С самого начала зарождения органов прокуратуры в России и по настоящее время деятельность предупредительной направленности прокуратуры выражается и ранее выражалась, в возложенных на работников прокураторы обязанностей, прав и полномочий. Во все времена прокурор должен был следовать точному соблюдению закона, своевременно приминать акты реагирования.
Прокуратура всегда занимала особое место, она независима и при осуществлении своей деятельности не подменяет ни один орган власти. Достаточно давно существует данный орган надзорной власти, однако, до настоящего времени нет закрепления его ни за какой ветвью власти, нет четкого закрепления статуса прокурорского работника, и до сих пор не понятно, к какому виду государственной службы относится служба в органах и организациях прокуратуры.
Достаточно странно, что при занимаемом в настоящее время прокуратурой месте не возможно даже на теоретическом уровне сказать, к какой ветви власти она относится. У ученых несколько мнений на этот счет, одни говорят, что прокуратура не относится ни к одной ветви власти, другие относят ее в исполнительной власти, а третьи говорят, что это правоохранительная власть [1].
Еще более запутывает тот факт, что при написании Конституции Российской Федерации ее разработчики включили в главу «Судебная власть» положения о прокуратуре. И почему в настоящей редакции Конституции прокуратуре не выделили отдельной главы, ведь она играет достаточно важную роль в жизни, как самого общества, так и государства. Кроме того, в ст. 129 Конституции сделали ссылку на федеральный закон, который должен раскрывать полномочия организацию и порядок деятельности прокуратуры, но почему данные положение закрепляются в федеральном законе, а не в федеральном конституционном законе, как деятельность остальных высших органов власти.
Стоит отметить, что содержание положений о судебной власти и о прокуратуре наводит на мысль, что законодатель относит прокуратуру к судебной власти, нарушает принцип правосудия — состязательность. Но исходя из выполняемых функций, логически мысля, мы понимаем, что прокуратура не осуществляет функции судебной власти, а надзирает за их осуществлением. Таким образом, содержание в одной главе положений о судебной власти и о прокуратуре, по моему субъективному мнению, можно расценить, как непродуманность при ее включении в данную главу и непонимание ее составителями природы деятельности прокуратуры в новой, только рождающейся стране.
Каждая точка зрения имеет место на существование, однако, тот факт, что реформа 2011 года о выделении предварительного следствия из деятельности прокуратуры, а также то, что 2014 году внесена поправка к конституции, которая изменила название главы на «Судебная власть и Прокуратура» вместо «Судебная власть», свидетельствует о том, что законодатель отделяет прокуратуру от трех ветвей власти. Теперь же законодатель должен обозначить цель на более четкое законодательное определение надзора, объектов надзора, которое возможно необходимо прописать в основном законе страны или хотя бы принять Федеральный конституционный закон «О прокуратуре РФ».
В законе о прокуратуре закреплены основы правового статуса прокурорских работников и законодательство, его регулирующее. Ключевую роль играет положение о том, что служба в органах и организациях прокуратуры (далее — прокурорская служба) является федеральной государственной службой. Это характеризует не только особенность статуса прокурорских работников как федеральных государственных служащих, но и законодательно детерминирует гарантии независимости прокуратуры от региональных и местных органов власти. Однако данную норму закономерно подкрепить указанием на то, что прокурорская служба — самостоятельный вид федеральной государственной службы, поскольку в ст. 2 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» закреплены виды государственной службы: гражданская, военная и государственная служба иных видов. До 1 января 2016 г. предусматривалось выделение в отдельный вид правоохранительной службы, но закон о ней так и не был принят. В итоге до сих пор неясно, к какому виду государственной службы следует отнести службу прокурорских работников.
Более того, в научной литературе высказано мнение, что такая служба является государственной гражданской. Данная позиция является ошибочной. Еще до принятия в 2004 г. Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» в ст. 402 Закона о прокуратуре говорилось, что на прокурорских работников распространяются ограничения, установленные ст. 11 Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации», который с принятием вышеуказанного закона утратил силу. Возник пробел в регулировании данных вопросов, и он был восполнен лишь в 2007 г. Очевидно, с целью решения именно этой проблемы законодатель сделал ссылку на соответствующие статьи Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», в которых предусмотрены ограничения и запреты, связанные с гражданской службой. Но это не означает, что правовой статус прокуроров рассматривается как статус государственных гражданских служащих. Тем более в ст. 402 Закона о прокуратуре есть ссылка только на четыре статьи Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и еще к одной его статье законодатель нас отсылает в ст. 43 при перечислении оснований увольнения прокурорского работника [2].
Таким образом, распространять на прокурорских работников действие Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и считать их государственными гражданскими служащими, безусловно, ошибочно. И в законодательстве, и на практике служба прокурорских работников закономерно рассматривается как федеральная государственная служба, а федеральная государственная гражданская служба — это деятельность на иных специально обозначенных должностях в прокуратуре [3].
Правовой статус работников прокуратуры представляет собой совокупность прав, обязанностей, ограничений и запретов, установленных законодательством и гарантированных государством.
Так, к лицам, назначаемым на должности прокуроров, предъявляются особые требования [4]. В их числе — наличие у кандидата необходимых профессиональных и моральных качеств. При этом не раскрывается, какие конкретно качества имеются в виду. Отчасти данная проблема разрешена в ст. 404 Закона о прокуратуре, где закреплена Присяга прокурора. Более подробно упомянутые качества изложены в Кодексе этики прокурорского работника Российской Федерации и Концепции воспитательной работы в системе прокуратуры Российской Федерации, которые утверждены приказом Генерального прокурора РФ от 17 марта 2010 г. № 114. Полагаю, что целесообразно включить в Закон о прокуратуре отдельную статью о моральных качествах прокурорского работника.
Таким образом, в настоящее время необходимо принятие Федерального конституционного закона «О прокуратуре в Российской Федерации», внесении изменений в Конституцию РФ, принятие Федерального закона «О прокурорской службе и статусе прокурорского работника».
Литература:
- Гуреев И. С. К какой власти следует относить прокуратуру Российской Федерации? [HTML] (http://rostjournal.ru/?p=936). 26.12.2018
- Шобухин В. Ю. Служба в прокуратуре Российской Федерации как вид государственной службы: проблемы правового регулирования и пути их решения // Представительная власть — XXI век: законодательство, комментарии, проблемы. 2015. № 4.
- Шобухин В.Ю Некоторые проблемы правового регулирования службы в органах и организациях прокуратуры Российской Федерации // Российское право: образование, практика, наука. 2017. № 2. С. 8–13.
- Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202–1 «О прокуратуре Российской Федерации» // Российская газета. № 229. 1992.
