Коррупционное правонарушение: научно-практические проблемы определения понятия, состава, субъекта



В статье автор, анализируя научные разработки последних лет, приводит элементы состава, основные характеристики, признаки и виды коррупционного правонарушения; на примерах правоприменительной практики рассматривает проблему определения статуса субъекта коррупционного правонарушения.

Ключевые слова: коррупция, правонарушения, коррупционный проступок, ответственность за совершение коррупционного правонарушения.

В ныне действующем российском законодательстве, в том числе и в Федеральном законе от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» (далее — Закон № 273-ФЗ), вплоть до настоящего времени не выстроен единообразный подход к определению понятия «коррупционное правонарушение» и его признаков. Отсутствие универсального понятийного аппарата влечет невозможность определения четких границ его правового регулирования. Вследствие этого большинство усилий, направленных на применение норм, регулирующих вопросы противодействия коррупции, в большей степени приобретают разрозненный, а не комплексный, единый характер. На необходимом законодательном уровне не урегулировано и соотношение (разграничение) понятия «коррупционное правонарушение» с понятием «коррупционное преступление», «коррупционный проступок».

Научные работы, посвященные тематике коррупционного нарушения, его состава, признаков и применения мер ответственности за его совершение, принадлежат таким авторам, как Шугрина Е. С., Палагина Е. А. и Жеребцова В. С., Спектор Е. И., Липинский Д. А., Фадеев А. В., Литвинцев М. Г., Борков В. Н., Бибик О. Н., Авилов В. В., Илий С. К., Козлов А. Л., иным авторам.

С момента вступления в силу и до настоящего времени Закон № 273-ФЗ содержит легальное определение «коррупция» и собственно определяет его, прежде всего, как перечень уголовно-правовых деяний, составляющих должностные преступления: получение взятки (ст. 290 УК РФ), злоупотребление должностными полномочиями (ст. 285 УК РФ), превышение должностных полномочий (ст. 286 УК РФ), коммерческий подкуп (ст. 204 УК РФ), дача взятки (ст. 291 УК РФ). При этом формально не учитываются иные правонарушения, которые по сути не являются коррупционными, но являются либо условиями совершения коррупционных нарушений, либо обстоятельствами, сопутствующими коррупционному преступлению. Такими, к примеру, могут быть: представление заведомо неполных или недостоверных сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, не принятие мер по предупреждению или урегулированию конфликта интересов, несообщение о склонении к коррупционному поведению, нарушение требований Кодекса этики государственного (муниципального служащего), и многие другие.

Вторая часть определения понятия, заложенного в статье 1 Закона № 273-ФЗ, не позволяет прямо и безусловно толковать перечисленные нарушения как явление коррупции, поскольку помимо перечисленных составов уголовно наказуемых деяний законодатель определяет коррупцию как «иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами» [2].

Исходя из определяющих принципов правовой доктрины, норм международного права, положений национального законодательства и правоприменительной практики, единственным действительным критерием классификации коррупционных правонарушений определен вид юридической ответственности, установленной за их совершение.

Безусловно, попытки изменить существующий правовой пробел принимались не только на федеральном, но даже на международном уровне.

В 2014 году группой депутатов нижней палаты Российского парламента на рассмотрение Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации был внесен законопроект, предусматривающий введение понятий «коррупционное преступление» и «коррупционное правонарушение», а также определение в качестве коррупционных четырех с лишним десятков составов преступлений с установлением пределов наказания в виде лишения свободы от 15 до 20 лет. По мнению некоторых аналитиков, подобные попытки нельзя не считать противоречивыми [21, стр. 40].

Неоднозначно выглядит и попытка восполнить недостаток правового регулирования органами государственной власти отдельных субъектов Российской Федерации, которые закрепляли соответствующие понятия в региональном законодательстве. Так, статьей 6 закона Калужской области от 27 апреля 2007 года № 305-ОЗ «О противодействии коррупции в Калужской области» были закреплены виды коррупционных правонарушений:

1. Дисциплинарные коррупционные проступки — проступки, обладающие признаками коррупции и не являющиеся преступлениями или административными правонарушениями, за совершение которых предусмотрена дисциплинарная ответственность.
2. Административные коррупционные правонарушения — правонарушения, обладающие признаками коррупции и не являющиеся преступлениями, за совершение которых предусмотрена административная ответственность [5].

Данные факты еще раз подтверждают отсутствие единого законодательного подхода к пониманию смысла и содержания понятия «коррупционное правонарушение».

Следует отметить, что в научной литературе также отсутствует единое понятие «коррупционное правонарушение». Вместе с тем, несмотря на отсутствие единства мнений в вопросе определения коррупционного правонарушения, нельзя утверждать и о наличии диаметрально противоположных позиций. Большинство авторов, исследующих проблему определения понятия коррупционного правонарушения, склонны классифицировать данные проступки в зависимости от степени общественной опасности, социального вреда, сферы общественных отношений, в которой произошел сам факт девиантного поведения [21, стр. 41].

По мнению Н. В. Щедрина, коррупционное правонарушение — это содержащее признаки коррупции виновное деяние, ответственность за которое предусмотрена законодательством [23, стр. 1442].

О. В. Ванновская дает определение коррупционного правонарушения с позиции социального статуса личности: коррупционное поведение является разновидностью социального поведения, представляет собой поступки и действия должностного лица, затрагивающие интересы отдельных лиц, групп, общества [8, стр. 102].

С. К. Илий под правонарушением коррупционной направленности предлагает понимать действие (бездействие) физического или юридического лица, совершенное умышленное либо по неосторожности как с использованием своего служебного положения, так и с отступлением от своих прямых прав и обязанностей [11, стр. 465].

Кроме того, представляет интерес позиция А. Д. Ильякова, полагающего, что «в основе любого коррупционного правонарушения лежит конфликт интересов лиц, занимающих публичные должности в системе государственного управления и обладающих в связи с предоставленными им государством полномочиями соответствующим влиянием, которое может быть использовано ими в личных интересах, в том числе вопреки интересам государства» [12, стр. 34].

Иными словами, коррупционное правонарушение образует возникший конфликт между публичным и частным интересом. В пользу данной позиции высказываются большинство авторов, исследующих рассматриваемую проблему [8, стр. 198].

Так, Т. Л. Козлов предлагает понимать под коррупционным правонарушением употребление публичным лицом своего публичного положения в частных целях вопреки законным интересам общества и государства для получения преимуществ, а также нарушение нормативно установленных правил, предназначенных для предупреждения коррупции, влекущие юридическую ответственность, установленную законом [13, стр. 13]. По мнению В. В. Коробченко и Т. В. Иванкиной коррупционное правонарушение представляет собой особую разновидность дисциплинарного проступка и выражается в несоблюдении гражданским служащим ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и неисполнении обязанностей, установленных законодательством в целях противодействия коррупции [14, стр. 39].

Правовой анализ коррупционных проступков позволяет определить состав данного правонарушения: объект, объективная сторона, субъект, субъективная сторона. Общим объектом выступают морально-нравственные ценности общества. Родовой объект — порядок управления. Непосредственным объектом выступают отношения в сфере перераспределения благ в обществе. Дополнительным могут быть права и законные интересы конкретных физических и юридических лиц.

Субъект специальный — физическое лицо, обладающее властными полномочиями, в том числе по распоряжению материальными и (или) нематериальными благами.

Объективная сторона выражается в деянии (действии или бездействии). Она реализуется в противоречащем социальным нормам извлечении (вымогательство, получение, принятие, хищение, присвоение, растрата и т. п.) материальных и (или) нематериальных благ путём использования своего должностного положения.

Субъективная сторона характеризуется умыслом, который, по мнению большинства авторов, может быть только прямым: субъект всегда осознаёт, что совершает общественно вредное (коррупционное) деяние, и желает его совершить [7, стр. 11]. Цель направлена на извлечение какого-либо материального и (или) нематериального блага, т. е. находится в рамках состава коррупционного деяния.

Вместе с тем, по мнению автора данной работы, определение в качестве формы вины коррупционного правонарушения только прямого умысла не является абсолютно верным, поскольку такие проступки коррупционной направленности, как непринятие мер по урегулированию конфликта интересов, представление неполных сведений о доходах, об имуществе, обязательствах имущественного характера, могут быть совершены и по неосторожности [10, стр. 54].

Анализируя коррупционные правонарушения как юридические явления, нельзя не рассматривать их характерные признаки.

Например, А. Б. Артемьев выделяет такие признаки противоправного поведения, характеризующегося как коррупционное:

− совершение уполномоченным лицом действий, явно выходящих за пределы его должностных (служебных) полномочий;

− неестественно быстрое продвижение служебной карьеры должностного лица, установление ему необоснованных материальных преференций (заработной платы, премий, иных выплат);

− неоправданно частые (излишние) поездки должностного лица в подведомственные организации;

− необоснованное получение наград, званий, поощрений, иных нематериальных благ;

− наличие лиц, связанных с должностным лицом связями служебной иерархии (родственников, друзей, одноклассников, однокурсников и т. п.), работающих в государственных (муниципальных) учреждениях (организациях, в том числе коммерческих и некоммерческих) на руководящих должностях либо на должностях, связанных с распределением материальных благ;

− наличие акций хозяйствующего субъекта, долей в уставном капитале коммерческой организации, любых иных обязательств в отношении коммерческих и некоммерческих организаций, как у самого должностного лица, так и у его родственников, друзей, иных лиц, связанных с ним;

− расходы должностного лица и членов его семьи превышают их совокупные доходы;

− необоснованно высокий по отношению к доходам уровень жизни лица и его родственников;

− неоправданное количество подарков, вручаемых должностному лицу или его родственникам;

− необоснованные (неэффективные, нецелевые) расходы бюджетной организации;

− принятие не законных актов или актов с заведомо неверным финансово-экономическим обоснованием, либо противоречивых актов, либо актов, устанавливающих какие-либо выгоды (преимущества) для определенных субъектов [7, стр. 15].

Анализируя позиции правоведов по вопросу определения понятия коррупционного правонарушения, можно с достаточной степенью уверенности утверждать об общей юридической основе понятия правонарушения, данного в теории государства и права: правонарушение — это общественно опасное виновное противоправное деяние деликтоспособного субъекта, за совершение которого предусмотрена юридическая ответственность [16, стр. 208].

Итак, опираясь на легальное определения понятия «коррупция» и общетеоретическое понятие «правонарушении», представляется целесообразным придерживаться следующего определения коррупционного правонарушения: это противоправное, виновное, общественно опасное деяние, содержащее признаки коррупции, за совершение которого уголовным, административным, служебным или иными отраслями законодательства предусмотрена юридическая ответственность. Принимая во внимание вполне определенные виды последней, допустимо в определении сослаться и на них (уголовная, административная, гражданско-правовая либо дисциплинарная) [18, стр. 12].

Схожее по признакам понятие «коррупционное правонарушение» в широком смысле предлагает Э. В. Гуляева: это совершенное физическим или юридическим лицом действие или бездействие, непосредственно посягающее на интересы службы, совершаемое с целью извлечения преимуществ для себя или иных лиц, предусмотренное УК РФ, КоАП РФ, ГК РФ, иными федеральными законами, регулирующими порядок прохождения службы в органах публичной власти различных уровней и организациях, состоящее в нарушении антикоррупционных стандартов, влекущее уголовную, административную, дисциплинарную, гражданско-правовую ответственность [10, стр. 55].

Аналогичная позиция отражена в ст. 8 Модельного закона «Основы законодательства об антикоррупционной политике», принятого 15 ноября 2003 года на XXII пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи СНГ.

Несмотря на все попытки научного осмысления концепции коррупционного правонарушения с последующим определением его квалифицирующих признаков, в юридической науке, законодательстве и правоприменительной практике до сих пор отсутствует единая позиция о коррупционных правонарушениях. Вместе с тем полагаем, что выделение самостоятельных составов коррупционных правонарушений (преступлений) для каждой сферы деятельности и объединение имеющихся составов правонарушений (преступлений) в самостоятельные «коррупционные» перечни или главы отраслевых кодексов невозможны ввиду разнородности родового объекта коррупционных правонарушений (собственность, экономическая деятельность, государственная власть, военная служба и т. п.) и, соответственно, их рассредоточения как в разных нормативных правовых актах, так и в главах отраслевых кодексов даже при наличии общих коррупционных критериев и признаков.

В связи с попытками упорядочивания рассматриваемых отношений может возникнуть опасность необоснованного расширения понятия коррупционного правонарушения. Такое искусственное расширение, прежде всего, опасно тем, что оно сможет заполнить статистику незначительными делами, создавая иллюзию успешного противодействия коррупции.

В августе 2019 года в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации поступил законопроект, автор которого (Член Совета Федерации А. И. Александров) предлагает закрепить в статье 1 закона № 273-ФЗ следующее понятие коррупционного правонарушения: это деяние (действие или бездействие), обладающее признаками коррупции, за которое законодательством Российской Федерации установлена уголовная, административная, гражданско-правовая или дисциплинарная ответственность.

Внесение указанного законопроекта обусловлено необходимостью правовой определенности при зачислении в бюджет Пенсионного фонда конфискованных денежных средств, полученных в результате совершения коррупционных правонарушений, а также денежных средств от реализации конфискованного имущества, полученного в результате совершения коррупционных правонарушений.

Представляется, что при введении указанного определения понятия будет решена проблема квалификации так называемых несущественных коррупционных правонарушений (например, в случае предоставления неполных или недостоверных сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, не имеющего признаков заведомости и незначительного по своему размеру). Ведь основным признаком коррупционного правонарушения, согласно законопроекту, является обладание признаками коррупции, то есть:

а) признаками преступлений, указанных в первой части определения понятия «коррупция», предусмотренного Федеральным законом;

б) признаками незаконного использования должностным лицом своего положения вопреки интересам общества и государства в целях получения выгоды для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами, либо совершение указанных деяний от имени или в интересах юридического лица.

Необходимо отметить, что предложенное в порядке законодательной инициативы определение понятия «коррупционное правонарушение» вполне соответствует характеристикам и признакам, отмеченным ранее в научных работах [15, стр. 107–108].

Основным критерием дифференциации коррупционных правонарушений законодатель определил вид ответственности, установленной за их совершение. Так, согласно статье 13 Федерального закона «О противодействии коррупции» за совершение коррупционных правонарушений граждане Российской Федерации, иностранные граждане и лица без гражданства несут уголовную, административную, гражданско-правовую и дисциплинарную ответственность. Соответственно, основываясь на видах юридической ответственности, установленных за коррупционное деяние, можно условно выделить четыре вида коррупционных правонарушений: административные проступки, преступления, правонарушения гражданско-правового характера и дисциплинарные проступки. Более четкая систематизация коррупционных правонарушений представляется затруднительной. Более того, перечень коррупционных правонарушений не может быть закрытым или исчерпывающим, хотя бы по той причине, что законодательство в области противодействия коррупции в нашей стране динамично и интенсивно совершенствуется. Таким образом, представляется важным дать более подробное понятие об основных видах коррупционных правонарушений и ответственности за них. На ведомственном уровне правоприменителями прочно введено в оборот понятие «преступления коррупционной направленности» [19].

К этому виду преступлений относят почти 90 составов (включая части статей Уголовного кодекса Российской Федерации с соответствующими квалифицирующими признаками). Например, как преступления коррупционной направленности рассматривается большая часть преступлений против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления, таких как злоупотребление должностными полномочиями, нецелевое расходование бюджетных средств, незаконное участие в предпринимательской деятельности, получение и дача взятки, посредничество во взяточничестве и др. Намного меньше выделяют правонарушений, относящихся к коррупционным проступкам, за которые установлена административная ответственность. Так, по мнению Ю. В. Ростовцевой, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях содержит более 20 составов административных правонарушений коррупционного характера [20, стр. 48–52].

В правоприменительной практике наиболее часто встречаются коррупционные правонарушения, квалифицируемые как незаконное вознаграждение от имени юридического лица, незаконное привлечение к трудовой деятельности либо к выполнению работ или оказанию услуг государственного или муниципального служащего либо бывшего государственного или муниципального служащего (статьи 19.28 и 19.29 КоАП РФ соответственно).

Сложнее обстоят дела с определением перечня гражданско-правовых коррупционных правонарушений — гражданско-правовых деликтов, вытекающих из сделок, предусмотренных Гражданским кодексом Российской Федерации (например, дарения), совершенных с нарушением антикоррупционного законодательства (о запрете дарения подарков лицам, замещающим государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации, муниципальные должности и государственным служащим в связи с их должностным положением или в связи с исполнением ими служебных обязанностей). Лица, замещающие государственные и муниципальные должности, не вправе получать в связи с выполнением служебных (должностных) обязанностей не предусмотренные законодательством Российской Федерации вознаграждения (ссуды, денежное и иное вознаграждение, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов) и подарки от физических и юридических лиц. В соответствии со статьей 168 ГК РФ совершение сделки с нарушением требований закона или иного правового акта является основанием для признания такой сделки недействительной.

Институт дарения используется в различных коррупционных схемах. Нормы подпункта 3 пункта 1 статьи 575 ГК РФ иногда рассматриваются как позволяющие государственным служащим принимать подарки в связи с их должностным положением или в связи с исполнением ими служебных обязанностей стоимостью, не превышающей трех тысяч рублей.

По мнению некоторых авторов, это неверно с точки зрения системного толкования закона. Статья 17 Федерального закона от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», являющаяся по отношению к статье 575 ГК РФ специальным законом, подлежащим приоритетному применению без каких-либо оговорок, запрещает государственным служащим получать в связи с исполнением должностных обязанностей вознаграждения от физических и юридических лиц (подарок, денежное вознаграждение, ссуда, услуга, оплата развлечения, отдыха, транспортных расходов и другие вознаграждения) [17, стр. 127].

Следующим институтом гражданского права, где возможны коррупционные схемы, являются гражданско-правовые договоры, в том числе государственные контракты; а также конкурсная документация и документация об аукционе, запросах котировок на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг.

При этом нужно признать, что гражданско-правовой (в том числе судебной) практики взыскания убытков вследствие коррупционного проступка немного, исков компаний к их сотрудникам, которые за взятки заключали договоры на заведомо невыгодных условиях, практически нет. Одним из возможных решений проблемы нормативно-правового регулирования возмещения ущерба, причиненного коррупционным правонарушением, может стать закрепление в ГК РФ специальных норм об обязательствах вследствие причинения вреда, вытекающих из коррупционных правонарушений. Тем более, Конвенция о гражданско-правовой ответственности за коррупцию 1999 года, участником которой Российская Федерация не является, содержит вполне адекватные российской действительности положения:

− каждый, кто пострадал от коррупции, вправе подать гражданский иск о возмещении вреда от коррупции;

− возмещение включает в себя реальный ущерб, упущенную выгоду и моральный вред;

− если ущерб причинен публичным должностным лицом, должна быть возможность предъявить иск напрямую к государству (казне);

− срок исковой давности должен быть не менее 3-х и не более 10 лет по таким искам;

− сделка или положение сделки, из которой проистекает совершение акта коррупции, является ничтожной;

− если воля стороны на сделку содержит в себе порок коррупции (то есть согласие дано за взятку, например), то такая сделка является оспоримой, и сторона сделки может обратиться в суд о признании ее недействительной, не лишаясь при этом права требовать возмещения ущерба.

Одним из оснований классификации коррупционных правонарушений, обсуждаемых в том числе в научно-правовом аспекте, является вид его субъекта [24, стр. 39–45]. Как уже отмечалось ранее, коррупционное правонарушение (а также преступление) характеризуется наличием специального субъекта. К числу субъектов данных преступлений коррупционной направленности, в зависимости от составов конкретных преступлений, отнесены: должностные лица; лица, занимающие государственные должности Российской Федерации; лица, занимающие государственные должности субъектов Российской Федерации; главы местного самоуправления. Государственные служащие и муниципальные служащие, не относящиеся к числу должностных лиц, несут уголовную ответственность по статьям главы 30 УК РФ в случаях, специально предусмотренных соответствующими статьями.

Должностными лицами, согласно примечанию 1 к статье 285 УК РФ, признаются лица:

а) постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти;

б) выполняющие организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, государственных корпорациях, а также в Вооруженных Силах России, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации. Понятие представителя власти указано в примечании к статье 318 УК РФ — это должностное лицо правоохранительного или контролирующего органа, а также иное должностное лицо, наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся от него в служебной зависимости. Более развернутая характеристика представителя власти приводится в пункте 3 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 16 октября 2009 года № 19 «О судебной практике по делам о злоупотреблении должностными полномочиями и о превышении должностных полномочий».

К исполняющим функции представителя власти следует относить лиц, наделенных правами и обязанностями по осуществлению функций органов законодательной, исполнительной или судебной власти, а также, исходя из содержания примечания к статье 318 УК РФ, иных лиц правоохранительных или контролирующих органов, наделенных в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся от них в служебной зависимости, либо правом принимать решения, обязательные для исполнения гражданами, организациями, учреждениями независимо от их ведомственной принадлежности и форм собственности.

Под организационно-распорядительными функциями следует понимать полномочия должностного лица, которые связаны с руководством трудовым коллективом государственного органа, государственного или муниципального учреждения (его структурного подразделения) или находящимися в их служебном подчинении отдельными работниками, с формированием кадрового состава и определением трудовых функций работников, с организацией порядка прохождения службы, применения мер поощрения или награждения, наложения дисциплинарных взысканий и т. п.

К организационно-распорядительным функциям относятся полномочия лиц по принятию решений, имеющих юридическое значение и влекущих определенные юридические последствия. Например, по выдаче медицинским работником листка временной нетрудоспособности, установлению работником учреждения медико-социальной экспертизы факта наличия у гражданина инвалидности, приему экзаменов и выставлению оценок членом государственной экзаменационной (аттестационной) комиссии).

Как административно-хозяйственные функции надлежит рассматривать полномочия должностного лица по управлению и распоряжению имуществом и (или) денежными средствами, находящимися на балансе и (или) банковских счетах организаций, учреждений, воинских частей и подразделений, а также по совершению иных действий. Например, по принятию решений о начислении заработной платы, премий, осуществлению контроля за движением материальных ценностей, определению порядка их хранения, учета и контроля за их расходованием.

Исполнение функций должностного лица по специальному полномочию означает, что лицо осуществляет функции представителя власти, исполняет организационно-распорядительные или административно- хозяйственные функции, возложенные на него законом, иным нормативным правовым актом, приказом или распоряжением вышестоящего должностного лица либо правомочным на то органом или должностным лицом. Например, функции присяжного заседателя. Функции должностного лица по специальному полномочию могут осуществляться в течение определенного времени или однократно, а также могут совмещаться с основной работой [25, стр. 23–25].

И если с определением должностей государственной и муниципальной службы в качестве носителей статуса должностного лица значительных проблем не возникает, то привлечение депутата представительного органа муниципального образования к ответственности в качестве субъекта должностных преступлений вызывает немало споров.

Правоприменительная практика располагает примерами привлечения депутатов представительных органов муниципальных образований к уголовной ответственности за преступления коррупционной направленности. Например, в Архангельской области депутат А. получил через посредника (своего помощника) взятку в сумме 400 тысяч рублей за выдачу заинтересованному лицу удостоверения помощника депутата Архангельской городской Думы. При этом А. было известно, что статус помощника депутата этому лицу был необходим для личных интересов, развития бизнеса, с целью новых знакомств с должностными лицами различных организаций. Приговором суда народному избраннику назначено три года лишения свободы с отбыванием в исправительной колонии строгого режима со штрафом в размере 800 тысяч рублей. Также он на два года лишён права занимать должности на государственной службе и в органах местного самоуправления, связанные с осуществлением организационно-распорядительных и административно-хозяйственных функций.

Депутат Архангельской городской Думы Я., зная о подготовке изменений в региональный нормативно-правовой акт о продлении срока заключения договоров на установку и эксплуатацию наружной рекламы с пяти до десяти лет, предложил бизнесменам собрать и передать через него и советника главы муниципального образования взятку в сумме 5 млн. рублей якобы для последующей передачи вышестоящему должностному лицу, способному повлиять на принятие решения об увеличении указанного предельного срока, на что часть из игроков рекламного рынка согласилась. На самом деле решение о продлении срока заключения договоров на эксплуатацию рекламы принималось вне зависимости от участия Я. Суд приговорил Я. к 3,5 годам лишения свободы условно с испытательным сроком 3 года, а также штрафу в размере 200 тыс. рублей.

В первом из приведенных примеров лицо, замещающее муниципальную должность, привлечено к ответственности как должностное лицо, даже представитель власти.

С позиции анализа норм действующего законодательства с таким подходом вряд ли можно согласиться по следующим основаниям.

Понятие должностного лица в уголовном или административном праве значительно шире, чем в законодательстве о местном самоуправлении. В статье 2 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» выделяется пять видов должностных лиц. Должностное лицо местного самоуправления определяется как выборное либо заключившее контракт (трудовой договор) лицо, наделенное исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения и (или) по организации деятельности органа местного самоуправления. Не принимая во внимание явную разницу в определениях, содержащихся в УК РФ, КоАП РФ и законодательстве о местном самоуправлении, сохранен общий подход, что должностное лицо — это лицо, обладающее определенными полномочиями. Однако по смыслу названного закона депутаты и члены выборных органов местного самоуправления к должностным лицам не относятся.

Действительно, депутаты, осуществляющие свою деятельность на освобожденной основе, наделены рядом полномочий. Например, председатель представительного органа муниципального образования выступает представителем нанимателя для служащих (работников) аппарата представительного органа, заключает договоры (контракты) от имени представительного органа и т. д.

Но имеются ли организационно-распорядительные полномочия у местных депутатов, осуществляющих свою деятельность на неосвобожденной основе?

Анализ полномочий представительного органа муниципального образования показывает, что этот орган обладает довольно обширными полномочиями, в том числе распорядительными (например, вправе решать вопросы в области местных финансов, регулировать вопросы определения ставок местных налогов, утверждать порядок управления и распоряжения муниципальным имуществом). Представительный орган местного самоуправления по своей природе является коллегиальным органом и полномочен на принятие легитимных решений в случае избрания не менее двух третей от установленного количества депутатов в представительном органе. Решения принимаются большинством (или квалифицированным большинством) голосов присутствующих депутатов, при этом голоса всех депутатов равны.

Свои властные полномочия депутат представительного органа осуществляет через совместное участие с другими народными избранниками в разработке и принятии решений, рекомендаций, направлении депутатского запроса, проведения депутатского расследования и т. д. В этом и состоит особенность депутатского статуса и его полномочий: в составе представительного органа его голос имеет значение (в конкретных случаях — решающее), при этом властными полномочиями он не обладает [9, стр. 11].

Теперь о полномочиях депутата представительного органа муниципального образования. На заседаниях представительного органа депутат вправе: избирать и быть избранным в комитеты и комиссии и на соответствующие должности; высказывать мнение по персональному составу создаваемых рабочих органов; вносить проекты нормативных правовых актов для рассмотрения на заседаниях; вносить предложения и замечания по повестке дня, по порядку рассмотрения и существу обсуждаемых вопросов, поправки к проектам решений; вносить предложения о заслушивании на заседании внеочередного отчета или информации любого органа муниципального образования; участвовать в прениях, обращаться с запросами, задавать вопросы докладчикам и председательствующему на заседании, требовать ответа и давать ему оценку, выступать с обоснованием своих предложений по мотивам голосования, давать справки; оглашать на заседаниях обращения граждан, имеющие общественное значение; на включение в протокол заседания переданного председательствующему текста выступления, не оглашенного в связи с прекращением прений. Кроме того, депутат принимает участие в работе комитета или комиссии, членом которой он является, вносит предложения, участвует в обсуждении рассматриваемых вопросов и принятии решений. В случае несогласия с решением комитета по проекту правового акта, принимаемого представительным органом, депутат имеет право внести свое предложение в письменной форме в качестве самостоятельной поправки к проекту соответствующего правового акта. Поправки, внесенные депутатом в установленном порядке, подлежат обязательному рассмотрению на заседании, и по ним проводится голосование [22, стр. 38–45]. Таким образом, собственными распорядительно-властными полномочиями, влекущими юридически значимые последствия, муниципальные депутаты не обладают.

Таким образом, понятие должностного лица, данное в примечании к статье 285 УК РФ, не должно применяться к депутатам муниципального образования. Депутат единолично не может принять решение по предмету ведения представительного органа. Поэтому по смыслу, заложенному в понятие должностного лица уголовным законодательством, депутат представительного органа местного самоуправления к должностным лицам не относится.

В заключение настоящей статьи необходимо отметить следующее.

Практика применения мер ответственности за совершение коррупционных проступков к государственным и муниципальным служащим, лицам, замещающим государственные и муниципальные должности, иным субъектам коррупционных правонарушений свидетельствует о необходимости дальнейшего реформирования антикоррупционного законодательства.

Введение в июле 2019 года дифференцирования ответственности депутатов муниципальных представительных органов в случае установления фактов предоставления ими неполных (или недостоверных) сведений о доходах явилось, по мнению автора, одним из следующих шагов на пути к нормативному закреплению понятия коррупционного правонарушения, его признаков, видов, состава.

Такая реакция органов государства на негативные последствия изменений, введенных Федеральным законом от 3 апреля 2017 года № 64-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях совершенствования государственной политики в области противодействия коррупции», со всей очевидностью свидетельствует о необходимости продолжения последовательного и гибкого, отвечающего вызовам современности, регулирования антикоррупционных стандартов поведения всех его субъектов.

Литература:

1. Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СПС Консультант Плюс.
2. Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» // СПС Консультант Плюс.
3. Федеральный закон от 3 декабря 2012 года № 230-ФЗ «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам» // СПС Консультант Плюс.
4. Федеральный закон от 7 мая 2013 года № 79-ФЗ «О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами» // СПС Консультант Плюс.
5. Закон Калужской области от 27 апреля 2007 г. № 305-ОЗ «О противодействии коррупции в Калужской области» // СПС Консультант Плюс.
6. Закон Архангельской области от 26 ноября 2008 года № 626–31-ОЗ «О противодействии коррупции в Архангельской области» // СПС Консультант Плюс.
7. Артемьев А. Б. Коррупция в механизме функционирования государства (теоретико-правовое исследование в рамках эволюционного подхода). Диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук. М., 2014 // URL: http://konf.x-pdf.ru/18mehanika/22681–1-korrupciya-mehanizme-funkcionirovaniya-gosudarstva-teoretiko-pravovoe-issledovanie-ramkah-evolyucionnogo-podhoda.php.
8. Ванновская О. В. Личностные детерминанты коррупционного поведения // Известия Российского государственного педагогического университета им. А. И. Герцена. 2009. № 102.
9. Гулидов П. В. Статус депутата представительного органа муниципального образования // Практика муниципального управления. 2009. № 9.
10. Гуляева Э. В. Понятие коррупционного правонарушения по законодательству РФ // Молодой ученый. 2018. № 15. С. 53–56. URL https://moluch.ru/archive/201/49359/ (дата обращения: 09.07.2019).
11. Илий С. К. Административные правонарушения коррупционной направленности // Административное и муниципальное право. 2015. № 5.
12. Ильяков А. Д. Урегулирование конфликта интересов как основной способ предупреждения коррупции в системе государственного управления // Современное право. 2016. № 4.
13. Козлов Т. Л. Выявление нарушений законодательства о противодействии коррупции средствами прокурорского надзора: методические рекомендации. М.: Академия Генеральной прокуратуры Российской Федерации. 2012.
14. Коробченко В. В., Иванкина Т. В. Правовая природа ответственности гражданских служащих за коррупционные правонарушения // Актуальные проблемы российского права. 2016. № 7.
15. Липинский Д. А. К вопросу о понятии коррупционного правонарушения. // Юридическая наука и правоохранительная практика, 3(41) 2017.
16. Липинский Д. А. Правонарушение как фактическое основание юридической ответственности // Право и политика. 2013. № 2.
17. Молчанов А. А. Гражданско-правовая ответственность за коррупционное поведение: анализ международного и российского права. Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 4 (72). 2016.
18. Окунева К. Д. Понятие коррупционного правонарушения как особенность методики прокурорского надзора за исполнением законодательства о противодействии коррупции в органах местного самоуправления // Правовая инициатива. № 4. 2014.
19. Перечень статей Уголовного кодекса Российской Федерации коррупционной направленности, используемый при формировании статистической отчетности, введен в действие Указанием Генеральной прокуратуры Российской Федерации № 797/11, МВД России № 2 от 13.12.2016 «О введении в действие перечней статей Уголовного кодекса Российской Федерации, используемых при формировании статистической отчетности».
20. Ростовцева Ю. В. Административная ответственность за коррупционные правонарушения в системе государственной службы // Законы России: опыт, анализ, практика. 2012. № 3.
21. Спектор Е. И. Коррупционные правонарушения: проблемные вопросы юридической квалификации // Журнал Российского права. 2015. № 8.
22. Шугрина Е. С. Правовой статус депутата представительного органа муниципального образования // Практика муниципального управления. 2010. № 1.
23. Щедрин Н. В. О совершенствовании законодательного определения коррупции // Право и политика. 2009. № 7.
24. Щербаков В. И. Магистерская диссертация на тему «Коррупционные правонарушения». Тольяттинский государственный университет. Тольятти. 2017.
25. Яни П. С. Совершение должностных преступлений во внерабочее время // Российская юстиция. 2009. № 6.