Унитарная модель исполнительной власти в США



В статье автор анализирует теорию исполнительной власти, которая была создана в контексте конституционного права США.

Ключевые слова: унитарная исполнительная власть, Президент, США.

Теория унитарной модели исполнительной власти зародилась в контексте американского конституционного права. В то же время, Основной закон США стал образцом для конституции многих стран, в том числе и Российской Федерации. С 1990 г. в РСФСР активно обсуждалась конституционная реформа и многие правоведы считали, что некоторые положения необходимо заимствовать у США. Так, в 1990 г. В. Д. Зорькин опубликовал статью, в которой рассматривалась роль Президента в новой конституции. В статье автор выступал за создание президентской республики: «слабая исполнительная власть — причина серьезных потрясений и негативных последствий для всего государственного механизма» 1, с. 788. США, по мнению В. Д. Зорькина, с точки знерия права является примером демократической президентской республики 1, с. 792. На заседании Рабочей группы Конституционной комиссии от 12 июля 1990 г. Л. Б. Волков отметил, что настоящее президентское правление, существует только в США, а России нужна сильная президентская прерогатива 1, с. 85. Впоследствии была принята Конституция 1993 г., которая наделяла Президента огромной властью. Несмотря на это теория унитарной власти Президента с точки зрения права в России практически не изучена.

Дискуссия в США по вопросу унитарной исполнительной власти проходила с XVIII в. и не прекращалась до сих пор. Унитарная исполнительная власть подразумевает контроль над всей исполнительной властью Президентом или одним учреждением. Авторы Конституции США при ее обсуждении спорили о концентрации исполнительной власти в руках одного человека. Данная мера признавалась всеми делегатами Конгресса наиболее эффективной, но ряд депутатов выражали опасения по поводу узурпации власти Президентом. Главный аргументом был пример короля Великобритании, который обладал исполнительной властью и тем самым ограничивал права подданных в колониях. Таким образом, ст. 2 Конституции США называет Президента главой исполнительной власти, но при этом другие статьи ограничивают его полномочия. Ч. Пинкни и Д. Ратледж настояли на том, чтобы Президент не мог объявлять войну 6, p. 571. Им удалось убедить в этом даже А. Гамельтона, а после этого данная норма была отражена в п.8 ст.1 Конституции. По той же схеме авторы Конституции установили, что Президент имеет право по «совету и согласию Сената» назначать должностных лиц, не указав при этом процедуру отставки этих чиновников. Таким образом, Конституция США позволяет двояко трактовать объем исполнительной власти Президента.

Стоит отметить, что Президент США обладает ограниченной властью по отношению к губернаторам штатов. Практически он не может влиять на их политику. Единственная «лазейка» в американском законодательстве — это введение режима чрезвычайного положения в штате и использование Национальной гвардии. При этом в истории США был случай, когда этой «лазейкой» воспользовался Президент для решения политического вопроса. В 1963 г. губернатор Алабамы Дж. Уоллес пытался не допустить к учебе в местном университете чернокожих, которые добились этого права в федеральном окружном суде. Решение суда позволило Президенту Дж. Ф. Кеннеди использовать Национальную гвардию Алабамы против губернатора и тем самым допустить чернокожих студентов к месту учебы.

Бывший адвокат и советник президента Р. Никсона Д. Дин совершенно верно отметил, что изначально принцип, по которому Президент контролирует всю исполнительную власть, не имел негативной коннотации. В ходе развития права Президенту делегировались обширные полномочия. С учетом того, что англосаксонская правовая семья основывается на прецеденте, то и теория унитарной исполнительной власти постепенно приобретала крайние формы. Другой вопрос, что Д. Дин под крайней формой понимает свободу действий Президента в области национальной безопасности, и что ни Конгресс, ни федеральные суды не могут указывать Президенту, что делать в этой области5, p. 102.

Кроме того, следует отметить, что как раз с президентства Р. Никсона теория унитарной исполнительной власти начала приобретать новые черты, которые концентрировали в руках Президента еще больше полномочий. Так, уже Р. Рейган в заявлении от 29 сентября 1987 г. о подписании закона о Лимите федерального долга и сокращении дефицита включил в документ фразу, что по Конституции Президент «глава унитарной исполнительной власти» 10.

Окончательным формированием теории унитарной исполнительной власти можно назвать период администрации Д. Буша мл., а в частности это связано с деятельностью Вице-президента Д. Чейни. Именно после этого в американской правовой науке начинается активное изучение унитарной исполнительной власти и появляются ее противники в Конгрессе 2, 4.

Кризис между Конгрессом и администрацией Президента Б. Х. Обамы из-за государственного долга стал первым признаком будущего спора о модели исполнительной власти. Процесс усилился в 2017 г., когда в Конгресс США был внесен законопроект «О противодействии противникам Америки через санкции»(CAATSA) 8. Главной целью данного законопроекта американские законодатели видели в закреплении в законе ограничительных мер в отношении России, которые были приняты администрацией Президента США Б. Обамой в виде исполнительных указов (от 6 марта 2014, 18 декабря 2014, 1 апреля 2015, 26 июля 2016 и 29 декабря 2016 г.). Дело в том, что исполнительные указы Президента может отменить его приемник, издав соответствующий указ. Конгрессмены данной законодательной инициативой стремились ограничить полномочия Президента США Д. Трампа. 27 июля 2017 г. Палата представителей приняла данный законопроект подавляющим большинством — 419 конгрессмена проголосовали «за» и только трое проголосовали «против». 27 июля 2017 г. Сенат 98 голосами против двух принял этот законопроект. Следует учесть, что в обеих палатах Конгресса было республиканское большинство, а Д. Трамп является членом республиканской партии. Таким образом, принятие проекта «О противодействии противникам Америки через санкции» было связано не с конкуренцией двух партий, а с желанием американского парламента ограничить унитарную исполнительную власть Президента.

Такой консенсус законодательного органа не случаен, т. к. парламентарии своими действиями дали понять Президенту, что в случае если он откажется подписать законопроект, то они соберут больше 2/3 голосов и таким образом закон примут без одобрения главы государства (п. 7 ст. 1 Конституции США 7). 2 августа 2017 г. Д. Трамп подписал закон «О противодействии противникам Америки через санкции», но отметил, что в спешке, принимая этот законопроект, Конгресс включил ряд явно неконституционных положений 9. При этом он выразил надежду, что Конгресс не будет применять неконституционные меры, чтобы не мешать правительству выстраивать отношения со странами Европы. В соответствии со ст. 2 Конституции США Президент осуществляет внешнюю политику и назначает Государственного секретаря (которого утверждает Сенат). Кроме того, Президент заключает международные договоры «по совету и согласию Сената». Следовательно, Трамп прав, когда говорит, что Конгресс мешает его администрации заниматься внешней политикой, но в то же время он не обращается в Верховный Суд для признания данного законопроекта антиконституционным.

Таким образом, в США до Б. Х. Обамы исполнительная власть концентрировалась в руках Президента, но после того, как Обама стал главой государства этот процесс остановился. Профессор права Северо-Западного университета С. Калабрези и профессор права юридического факультета Пенсильванского университета К. Ю в своей книге верно отметили, что Президенты США на протяжении всей истории отстаивали единоличную исполнительную власть Президента 3. В то же время, вывод авторов, что Конгресс постоянно пытался помешать установлению унитарной модели исполнительной власти, на наш взгляд, ошибочен. Процесс нарушения баланса компетенций исполнительной и законодательной власти и открытое вмешательство Конгресса в полномочия Президента в законодательстве стали явно проявляться только после избрания Д. Трампа.

Литература:

1. Из истории создания Конституции Российской Федерации. Конституционная комиссия: стенограммы, материалы, документы (1990–1993 гг.): в 6 т., 10 кн. Т.1./ под общ. ред. О. Г. Румянцева. — М.: Волтерс Клувер, 2007.
2. Bradley, C.A., Morrison, T. W. Presidential Power, Historical Practice, and Legal Constraint. / C. A. Bradley, T. W. Morrison. // Columbia Law Review — 2013. — Vol.113. — № 4. — P.1097–1161.
3. Calabresi, S.G., Yoo, C. S. The Unitary Executive. / S. G. Calabresi, C. S. Yoo. — New Haven: Yale University Press, 2008. — 558 p.
4. Calabresi, S.G., Yoo, C. S. The Unitary Executive During the Third Half-Century, 1889–1945. / S. G. Calabresi, C. S. Yoo. // Notre Dame Law Review. — 2004. — Vol.80. — Iss.1. — P.1–109.
5. Dean, J. W. Broken Government: How Republican Rule Destroyed the Legislative, Executive, and Judicial Branches./ J. W. Dean — New York: Viking Adult, 2007. — 332 p.
6. Fisher, L. The Unitary Executive and Inherent Executive Power. / L. Fisher. // Journal of Constitutional Law — 2010. — Vol.12. — № 2. — P.569–591.
7. Конституция США Электронный ресурс // Режим доступа: http://w ww.hist.m su.ru/ER/Etext/cnstUS.htm (Дата обращения: 9.11.2018)
8. Countering America's Adversaries Through Sanctions Act Электронный ресурс // URL: https://www.congress.gov/bill/115th-congress/house-bill/3364/text (Дата обращения: 9.11.2019)
9. Nussbaum, M., Schor, E. Trump signs Russia sanctions bill but blasts Congress Электронный ресурс // URL: http://www.politico.com/story/2017/08/02/trump-signs-bipartisan-russia-sanctions-bill-241242 (Дата обращения: 9.11. 2018)
10. Statement on Signing the Federal Debt Limit and Deficit Reduction Bill. September 29, 1987. / Ronald Reagan Presidential Library & Museum. Электронный ресурс // URL: https://www.reaganlibrary.gov/research/speeches/092987d (Дата обращения: 4.07.2019)