Маъмурий ислоҳот тушунчасининг ижтимоий сиёсий моҳияти



Ушбу мақолада дунёнинг ривожланган мамлакатларида олиб борилаётган маъмурий ислоҳотлар жараёни, шунингдек, маъмурий давлат бошқаруви ислоҳоти моделлари таҳлил қилинган. Шунингдек, мақолада Ўзбекистонда олиб борилаётган маъмурий ислоҳотларнинг самарадорлигини ошириш бўйича таклифлар берилган.

Калит сўзлар: маъмурий ислоҳотлар, давлат, давлат бошқаруви, бюрократия, менеджмент, ҳаракатлар стратегисия, исолҳотлар самарадорлиги, давлат хизмати.

В данной статье анализируется процесс административных реформ, осуществляемых в развитых странах мира, а также модели административной реформы государственного управления. Предложены меры по повышению эффективности проводимых в Узбекистане административных реформ.

Ключевые слова: административная реформа, государство, государственное управление, бюрократия, менеджмент, стратегия действий, Государственная служба.

Маълумки, бугунги кунда мамлакатимизда кенг кўламли маъмурий ислоҳотлар олиб борилмоқда. Бежиз эмаски, 2017–2021 йилларда Ўзбекистон Республикасини ривожлантиришнинг бешта устувор йўналиши бўйича ҳаракатлар стратегиясига алоҳида эътибор қаратилган. Шунингдек, мазкур стратегия асосида мамлакатимизда маъмурий илоҳотлар концепцияси қабул қилинган. Ушбу мўлжалланган стратегияда давлат бошқарувида бешта устувор йўналишга, ислоҳотларни самарадорлигини оширилиши, мазкур жараёнларнинг концептул жиҳатларини, шунингдек ривожланган давлатлар тажрибасидан келиб чиққан моделларини таҳлил қилиш, муҳим аҳамият касб этади. Айнан шунинг учун, биз ўз эътиборимизни маъмурий ислоҳотларга доир бўлган тадқиқотларни таҳлил қилишга бағишладик.

Ислоҳот деганда сиёсий тизимнинг айрим элементларини ўзгартиришга ёки улар фаолият юритиш усулини қисман ўзгартиришга қаратилган фаолият, лекин у сиёсатнинг мавжуд тузилмасини туб асосларига таъсир кўрсатмайдиган, жамиятдаги сиёсий ҳаракатларнинг йиғиндиси сифатида тушунилади. Формал нуқтаи назардан, ислоҳотларни ҳар қандай таркибдаги, ижтимоий-сиёсий янгилик сифатида талқин қилиш мумкин. Турли хил сиёсий назарияларда ислоҳотлар аксарият аҳолини турмуш тарзини оширишга, жамиятда мавжуд бўлган ижтимоий тенгсизликни юмшатишга, шу билан бирга инсонларнинг имкониятлар чегараларини кенгайтиришга қаратилган.

Ислоҳотларни амалга ошириш ҳар доим ҳам инқирозни ҳал қилиш ёки инқирозгача бўлган вазиятни енгиб ўтиш зарурати билан боғлиқ эмас. Кўпинча ушбу жараён ижтимоий ривожланиш учун сифат жиҳатидан янги имкониятларни тақдим этишга қаратилган. “Маъмурий ислоҳот” атамаси кўп йиллар давомида мавжуд, аммо мазкур ибора 2003–2004 йилларда кенг кўламли давлатнинг сиёсати сифатида аксарият МДХ давлатларида қабул қилинишни бошлади. Агар биз “ислоҳот” ва “маъмурий ислоҳот” атамаларининг этимологиясига мурожаат қилсак, унда биринчиси жамият ҳаётининг бирон бир соҳасини ўзгартириш, қайта қуришни англатади. “Маъмурий ислоҳотлар” маъмурият томонидан ёки унинг буйруғи билан амалга ошириладиган деган маънони англатади. Ушбу тушунчаларни инобатга олган ҳолда, қисқача маъмурий ислоҳотни давлатнинг ижро этувчи аппарати — давлат бошқарувини, унинг функциялари, фаолият турлари ва усулларини такомиллаштириш бўйича давлат ҳокимиятининг чора-тадбирлари мажмуаси сифатида белгилаш мумкин.

Маъмурий ислоҳотлар асосий 6 йўналиш бўйича амалга оширилади:

1. Натижалардан келиб чиқиб бошқариш. Ушбу йўналиш давлат бошқаруви самарадорлигини оширишга қаратилган. Бу ерда маъмурий ислоҳотлар бюджет ислоҳотлари билан боғлиқ бўлиб, унинг мақсади бюджет маблағларини бошқаришни оптималлаштириш ва бюджет харажатлари самарадорлигини оширишдир.
2. “Стандартлаштириш ва тартибга солиш” йўналиш биринчи навбатда аҳолига кўрсатилаётган давлат хизматларни яҳшилашни таъминлашга қаратилган.
3. “Ижро ҳокимияти ва коррупцияга қарши кураш функцияларини оптималлаштириш”. Ушбу йўналишда давлат органларининг барча функциялари таҳлил қилинади, ортиқча ва такрорланадиган функциялардан воз кечилади. Мазкур йўналиш давлатнинг иқтисодиёт ва жамият ҳаётига самарасиз аралашувини камайтиради, маъмурий тўсиқларни енгиб ўтишда, фуқароларнинг конституциявий ҳуқуқларини амалга оширишда давлат харажатларини камайтиради, шунингдек давлат органларининг фаолиятини жамият ва давлат учун зарур бўлган вазифаларни ҳал этишга йўналтиради.
4. Ижро ҳокимияти ва жамият ўртасида конструктив муносабатларни ўрнатиш. Ушбу соҳадаги тадбирлар ҳукуматнинг ахборот шаффофлигини ошириш, жамоатчилик билан алоқа механизмларини ўрнатиш ва қабул қилинаётган қарорларни муҳокама қилишда жамоатчиликни жалб қилиш муаммоларини ҳал қилади.
5. Ижро ҳокимияти органларини ахборот билан таъминлаш тизимини модернизация қилиш. Ушбу йўналиш доирасида турли хил идоралар ўртасида, шу жумладан давлат хизматларини тақдим этишда маълумот алмашишни ташкил қилишга имкон берадиган ахборот технологияларини ишлаб чиқишни назарда тутади.
6. Ўтказилаётган маъмурий ислоҳотларни ташкилий кадравий салоҳиятини оширишдан иборат.

Шуни айтиб ўтиш жоизки, маъмурий ислоҳотлар ислоҳотларнинг энг парадоксал тури, чунки у ўзини ўзи ислоҳ қилиш шаклида ишлаб чиқилган ҳолда амалга оширилади. Ҳар қандай умум миллий ислоҳот сиёсий ҳокимият томонидан бошланади ва давлат ҳокимияти ўзини ўзи ислоҳ қилинишида намаён бўлади.

АҚШнинг 28- президенти Томас Вудро Вильсон ўзининг “Давлат бошқаруви” деб номланган мақоласида таъкидлашича, давлат бошқаруви фаолиятини такомиллаштириш энг мураккаб вазифалардан бири бўлиб ҳисобланади. Давлаб бошқарувида олиб борилаётган замонавий ислоҳотлар глобаллашув натижасида вужудга келаётган номарказлаштириш давлат бошқарув самарадорлигини ошириш ва жамиятнинг менежерлашуви билан бевосита боғлиқ. Бошқарув жараёнларини такомиллаштириш, олиб борилаётган ислоҳотларнинг концептуал назариясини англатади.

Жаҳон мамлакатларида олиб борилаётган маъмурий ислоҳотларнинг сценарийлари асосан 3 та модель асосида олиб борилади:

1. Оқилона бюракратия модели.
2. Янгича давлат бошқаруви модели.
3. Тармоқлар модели.

Бюрократия мунтазам ишларда ўзининг энг яхши фазилатларини намойиш этади ва бу солиқ тўловларини қайта ишлаш ёки шошилинч тиббий ёрдамни ташкил қилиш каби муаммоларни ҳал қилишда яққол кўринади. Бюрократик модель мураккаб муаммоларни ҳал қилиш учун стандарт процедураларни тақдим этади, аммо операцион қоидаларидан фойдаланган ҳолда олдиндан айтиб бўлмайдиган муаммоларни ҳал этишда, мураккабликларга дуч келади. Терроризмга қарши кураш ёки атроф муҳитни мухофаза қилиш каби муаммоларни хал этишда бюракратик процедуралар катта самара бермайди. Бюрократия аксарият давлатларда асосий бошқарув механизими сифатида намоён бўлади, лекин бюрократия янги муаммоларни ҳал этишда катта тўсиқларга дуч келади [6].

Ҳозирги вақтда эса давлат бошқаруви асосан шартномавий характерга эга, унда асосан нодавлат ва хусусий сектор билан шартномалар тузилади, грант солиғи имтиёзлари хилма хил кредит дастурлар асосида ижтимоий муаммолар ечилади [7]. Ҳукумат фақатгина ўз ваколатларига таянган ҳолда фаолиятини олиб бориши мумкин эмас, чунки, фақатгина иерархик тузилмага таяниш қабул қилинаётган қарорларни самарадорлигига салбий таъсир кўрсатади. Шундай қилиб, маълум чекловлар билан бир қаторда, бюрократик модель давлат хизматчиларининг ҳуқуқий ва ижтимоий ҳимояси билан тавсифланади. Бюрократик моделнинг ғояларини ижобий жиҳатини мақуллайдиган ривожланаётган мамлакатлардаги гуруҳлар ўзларининг жамиятларини ғарбона турмуш тарзидан автономлиги ифодалашади. Хусусан, замонавий Хитойда модеринизация жараёнлари рационаллашув ва бюрократия билан чамбарчас боғлиқдир. Давлат бошқарувини тижоратлаштириш эса Янги Зеландия, Австралия, Буюк Британия, АҚШ, Канада каби мамлакатларда ўз аксини топди.

Глобаллашув ва минтақавийлашув натижасида жамиятда давлатнинг таъсири камайиши бошланди, бу ҳолат бошқарув жараёнини номарказлаштирилиши давлат ҳокимиятини роли жамиятда камайиши билан боғлиқ. Бу эса ўз навбатида давлат секторининг бўлиниши, давлат хизматининг ваколатларини қисқартириш каби усулларни бошқарув жараёнига жорий этилишига олиб келди. Шунинг учун давлатларда олиб борилаётган маъмурий ислоҳотларда асосий эътибор номарказлаштириш жараёнларига ва ижтимоий тартибга солишнинг янги шаклларини излашга қаратилган [8]. Умуман олганда, ривожланган хорижий давлатлар тажрибаси шуни кўрсатадики, хизмат кўрсатиш соҳаси ривожланган давлатларда бошқарувни шакилланиши, самарали хизмат кўрсатувчи ташкилотлар тармоғини шаклланишини тақазо қилади. Мазкур ташкилотлар хусусий сектор корпорацияларининг усуллари асосида хизмат кўрсатишлари лозим.

Янги давлат бошқарувининг жорий қилиниши кўплаб мамлакатларда давлат харажатларини камайтирди, мазкур ҳолат ривожланган давлатларда маъмурий ислоҳотларнинг бюрократик моделини инкор қилди ва ушбу давлатларда олиб борилаётган маъмурий ислоҳотлар янгича давлат тармоқлари моделига асослана бошлади.

Шу билан бирга, янгича давлат бошқарувини жорий этишда баъзи давлатлар муайян қийинчиликларга дуч келди. Уларнинг аксариятида давлат хизматларини хусусийлаштирилиши билан бошланди. Бу эса мавжуд вазиятни ёмонлашишига олиб келди.

Вазиятнинг ёмонлашуви анъанавий бюрократик менталитетни, янги билимларнинг етишмаслиги, инновацион бошқарув технологияларни жорий қилинмаганлиги билан боғлиқ.

Хорижий мамлакатларда ўтказилган маъмурий ислоҳотларни таҳлил қиладиган бўлсак, уларда қуйидаги муаммолар вужудга келди:

1. Давлат бошқаруви натижасида кўрсатадиган хизматларни хусусийлаштириш вазиятни ёмонлашувига олиб келди.
2. Давлат бошқарув натижадорлигини аниқлашга қаратилган индикаторларни ишлаб чиқишнинг мураккаблиги вужудга келди.
3. Юқори малакавий кадрларни тайёрлаш ва давлат бошқарувига етказиб бериш.
4. Турли хил даражадаги ижро этувчи ҳокимиятнинг ваколатларини ўзгариши ва уларга янги вазифалар юкланиши.

Кўпчилик давлат секторида бошқарув тамойилларини амалга оширишдаги тўсиқлар, шунингдек, ахборий қўллаб қувватлашнинг камлиги кўп ҳолларда давлат менеджментини жорий этилишида вақт ва молиявий ҳаражатларга сабаб бўлди.

Англо-саксон мамлакатлари маъмурий бошқарув моделида асосий эътибор бошқарув жараёнига бозор иқтисодиёти қонунларининг жорий этилишига қаратилган. Бу борада давлат хизматчисини ўзига хос феъл атворини шаклланиши муҳим аҳамият касб этади Бундай меъёрлар ва қоидаларнинг илдиз отиши учун кўп йилларни талаб этилади.

Бундай тизимда асосий эътибор рентабеллик ва самарадорликни оширишга, иштрокчиларнинг мақсадларини амалга оширишга қаратилади.⁴ Янги даражадаги муаммоларга жавобни маълум даражада тармоқ модели беради. Ресурслар, маълумотлар алмашиш учун кўплаб институтлар орқали, сиёсат ва қарорларни уйғунлаштириш фуқаролар билан ўзаро алоқаларнинг янги шаклларини очиб беришга хизмат қилади [9].

Тармоқ модели янгича давлат концепцияси билан бир хил фикрга асосланади: иерархик бошқарув замонавий жамият эҳтиёжларини таъминлай олмайди. Шунинг учун янги бошқарувни жорий қилиш мақсадга мувофиқ деб ҳисобланади. Пост индустриал замонавий давлатлар фаолиятида тармоқлар модели муайян ижтимоий иқтисодий муаммоларни ҳал этишда ўз таҳлилида алоқаларга катта эътибор қаратади. Агарда, давлат менеджменти концепцияси давлат бошқаруви жараёнларига бозор иқтисодиёти қоидаларини киритишга эътибор қаратган бўлса. Тармоқлар моделининг вакиллари ўз эътиборларини коммуникатив жараёнларга қаратишади.

Уларнинг фикрича давлат бугунги кунда ўз фаолиятини олиб боришда бошқа субъектларга боғлиқдир. Шунинг учун давлат бошқарувида коммуникатив жараёнларнинг аҳамияти ўсиб боради. Сиёсий ва маъмурий тармоқларга нафақат давлат, нодавлат ташкилотлар, балки бизнес, турли хил даражадаги фуқаролик жамияти институтлари, шунингдек ҳалқаро ташкилотлар ҳам киради. Тармоқ модели янгича давлат бошқаруви моделидан фарқли ўлароқ, жамоат бошқаруви ва аҳлоқий нормаларга таянади. Бундан ташқари, мазкур моделда давлатнинг жамият ҳаётидаги ўрни юқори бўлади ва давлат жамиятда муайян нормаларни ишлаб чиқиш, давлат хизматини самарадорлигини ошириш, субъектларни манфаатларни мувофиқлаштириш каби муҳим функцияларни бажаради [10].

Агарда, сиёсий тармоқлар моделини илк назарияларда давлат тармоқлар муносабатида автоном характерга эга деб қаралган бўлса, ҳозирги кунга келиб, давлат бошқарув самарадорлигини оширишга доир кучли стратегияни ишлаб чиқиш қобилятига эга институт сифатида кўрилади. Govermance концепциясининг хусусияти шундаки, унда давлат аҳоли феъл атворини тўлиқ бошқариш имкониятини йўқотади. Давлат ҳокимияти фуқаролик жамияти институтлари ва бизнес билан горизонтал муносабатларга қараб амалга оширилади. Мазкур моделга кўра айнан турли хил субъектлар ўртасидаги музокаралар ижтимоий муаммоларни ҳал этишга ёрдам беради. Тармоқ моделида давлат ижтимоий хилма-хил субъектлар орасида модератор вазифасини бажаради.

Ривожланган мамлакатлар тажрибаси шуни кўрсатадики, давлат ва фуқаролик жамиятининг ўртасида ўрнатилган конструктив алоқалар бошқарув жараёнини самарадорлигини оширади, мамлакат аҳолисининг турмуш сифатининг ўсишига олиб келади. Умуман олганда замонавий маъмурий ислоҳотлар давлат хизматининг профессинал даражасини ошишига, шунингдек жамиятдаги хилма-хил гуруҳ манфаатларини ва иштирокини ошишига олиб келмоқда. Бугунги кунда замонавий маъмурий ислоҳотларда нафақат давлат ҳокимияти балки турли хил фуқаролик жамияти институтлари иштроки муҳимдир.

Адабиётлар

1. Мэннинг Н., Парисон Н. Реформа государственного управления: международный опыт. –М.: Весь Мир, 2003. –495 с.
2. Оболонский А. В. Кризис бюрократического государства. Реформы государственной службы: международный опыт и российские реалии. — М.: Либеральная миссия, 2011. — 448 с.
3. Полтерович В. М. Стратегии модернизации, институты и коалиции // Вопросы экономики. 2008. № 4. С. 4−24.
4. Полтерович В. М. Элементы теории реформ. М.: Экономика, 2007. –447 с.
5. Стиглиц Дж. Куда ведут реформы? // Вопросы экономики. 1999. № 7. С. 4−30.
6. Lane J.-E. Comparative Politics: The Principal-Agent Perspective. Milton Park, Abingdon, Oxon; New York: Routledge, 2007.
7. The Tools of Government: A Guide to the New Governance / Ed. by L. M. Salamon. New York: Oxford University Press, 2002.
8. Andrews R.,Downe J.,Guarneros-Meza V.Public Sector Reform in the UK: Views and Experiences from Senior Executives / COCOPS Work Package 3. Country Report UK. May 2013. P. 40–42.
9. Bovaird T. Public Governance: Balancing Stakeholder Power in a Network Society // International Review of Administrative Sciences. 2005. Vol. 71. No2. P. 217−228.
10. Kjaer A. M. Governance. Cambridge: Polity Press, 2004. P. 7.