Конституция РФ устанавливает, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в России как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, а граждане и их объединения вправе иметь в частной собственности землю, владеть, пользоваться и распоряжаться ею как единолично, так и совместно с другими лицами с тем условием, что это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц.
В Земельном кодексе РФ закреплено в качестве одного из основных принципов земельного законодательства принцип деления земель по целевому назначению на категории, в силу которого правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства. Данный принцип обеспечивает эффективное использование и одновременно охрану земли, каковым целям служат также положения Земельного кодекса РФ и Гражданского кодекса РФ, возлагающие на собственников земельных участков обязанность использовать их в соответствии с разрешенным видом использования и установленным для них целевым назначением.
Исходя из земельного законодательства по целевому назначению земли подразделяются на следующие категории:
1. земли сельскохозяйственного назначения;
2. земли населенных пунктов;
3. земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения;
4. земли особо охраняемых территорий и объектов;
5. земли лесного фонда;
6. земли водного фонда;
7. земли запаса.
Исходя из названия категорий земель можно понять, для каких целей разрешено использовать земельный участок, отнесенный к той или иной категории земель. Относительно земель запаса, то их использование как правило допускается только после перевода в иную категорию.
Что касается видов разрешенного использования земельных участков, то они установлены классификатором видов разрешенного использования земельных участков, утвержденного Приказом Минэкономразвития России от 01.09.2014 года № 540 (ред. от 04.02.2019 года) «Об утверждении классификатора видов разрешенного использования земельных участков»
Гарантией соблюдения требований земельного законодательства выступает часть 1 статьи 8.8 Кодекса об административных правонарушениях РФ, предусматривающая административную ответственность за использование земельного участка не по целевому назначению в соответствии с его принадлежностью к той или иной категории земель и (или) разрешенным использованием.
Ответственность за нецелевое использование земель наступает после обнаружения нарушений пользования землей, которые предусмотрены законодательством.
Нецелевое использование земельных участков выявляется при проведении проверок компетентными органами, а также в ходе проведения административных обследований в случае обращений граждан или иных лиц. При этом как проверки, так и административное обследование проводится компетентными органами. Порядок проведения проверок устанавливается соответствующими регламентами.
Правительством РФ утверждено постановление № 1 от 02 января 2015 г. «Об утверждении Положения о государственном земельном надзоре». В соответствии с пунктом 3 Положения о государственном земельном надзоре, Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр) и её территориальные органы помимо прочего осуществляют надзор за соблюдением:
- требований законодательства об использовании земельных участков по целевому назначению в соответствии с их принадлежностью к той или иной категории земель и (или) разрешенным использованием;
- требований законодательства, связанных с обязательным использованием в течение установленного срока земельных участков, предназначенных для жилищного или иного строительства, садоводства, огородничества, в указанных целях;
- требований законодательства, связанных с обязанностью по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению;
- требований законодательства, связанных с выполнением в установленный срок предписаний, выданных должностными лицами Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии, и ее территориальных органов в пределах компетенции, по вопросам соблюдения требований земельного законодательства и устранения нарушений в области земельных отношений.
Приказом Минэкономразвития от 20 июля 2015 г. N 486 утвержден «Административный регламент Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по исполнению Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии государственной функции по осуществлению государственного земельного надзора», в котором регламентирован порядок осуществления государственного земельного надзора.
В данном Административном регламенте установлены формы в которых осуществляется государственный земельный надзор:
– проведения плановых и внеплановых проверок. Плановая и внеплановая проверки проводятся в форме документарной и (или) выездной проверки;
– принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений;
– систематического наблюдения за исполнением требований земельного законодательства;
– проведения анализа и прогнозирования состояния исполнения земельного законодательства.
Плановые проверки юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, и граждан осуществляются на основании ежегодных планов. C планом проверок в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей можно ознакомиться на сайте Генеральной прокуратуры РФ. План проверок в отношении граждан размещается на сайте Управления Росреестра.
Юридическим фактом — основанием для принятия решения о проведении внеплановой проверки — является:
1) истечение срока исполнения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем, гражданином, органом государственной власти, органом местного самоуправления выданного предписания об устранении выявленного нарушения требований земельного законодательства Российской Федерации;
2) мотивированное представление должностного лица Росреестра (территориального органа) по результатам рассмотрения или предварительной проверки поступивших в Росреестр (территориальный орган) обращений и заявлений граждан, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, а также сведений из средств массовой информации о следующих фактах:
– возникновение угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов РФ, музейным предметам и музейным коллекциям, включенным в состав Музейного фонда РФ, особо ценным, в том числе уникальным, документам Архивного фонда РФ, документам, имеющим особое историческое, научное, культурное значение, входящим в состав национального библиотечного фонда, безопасности государства, а также угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
– причинение вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов РФ, музейным предметам и музейным коллекциям, включенным в состав Музейного фонда РФ, особо ценным, в том числе уникальным, документам Архивного фонда РФ, документам, имеющим особое историческое, научное, культурное значение, входящим в состав национального библиотечного фонда, безопасности государства, а также возникновение чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
– нарушение имущественных прав РФ, субъектов РФ, муниципальных образований, юридических лиц, граждан.
3) выявление по итогам проведения административного обследования объекта земельных отношений признаков нарушений требований законодательства РФ, за которые законодательством РФ предусмотрена административная и иная ответственность;
4) распоряжение руководителя Росреестра (территориального органа), изданное в соответствии с поручениями Президента РФ, Правительства РФ и на основании требования прокурора о проведении внеплановой проверки в рамках надзора за исполнением законов по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям;
5) непредставление декларации об использовании земельного участка в срок не позднее трех месяцев после истечения трех лет со дня заключения договора безвозмездного пользования земельным участком, предоставленным в соответствии с Федеральным законом от 1 мая 2016 г. N 119-ФЗ «Об особенностях предоставления гражданам земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и расположенных на территориях субъектов РФ, входящих в состав Дальневосточного федерального округа, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ”;
6) истечение установленного пунктом 17 статьи 6 Федерального закона от 24 июля 2002 г. N 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения” срока с момента возникновения у собственника права собственности на земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения, приобретенный по результатам публичных торгов на основании решения суда о его изъятии в связи с неиспользованием по целевому назначению или использованием с нарушением законодательства РФ, и (или) земельного участка, в отношении которого имеются сведения о его неиспользовании в течение трех и более лет по целевому назначению для ведения сельского хозяйства или осуществления иной связанной с сельскохозяйственным производством деятельности.
Проверки соблюдения требований земельного законодательства осуществляют федеральные государственные служащие территориальных органов Росреестра — государственные инспектора. Если при проведении проверок выявлены нарушения земельного законодательства и для того, чтобы нарушения были устранены, государственные инспектора, выдают предписания об устранении нарушений земельного законодательства с указанием сроков их устранения, и в дальнейшем проводят внеплановые проверки, раннее выявленных нарушений. В случае неисполнения предписания в срок, составляется протокол об административном правонарушении по ст. 19.5 КоАП (невыполнение в установленный срок законного предписания) и материалы передаются в суд.
Должностные лица Росреестра (его территориальные органы) при проведении проверок имеют право составлять и рассматривать протоколы по следующим статьям КоАП:
– статья 7.1 КоАП — использование части самовольного занятия земельного участка или использования земельного участка без оформленных в установленном порядке правоустанавливающих документов на землю;
– часть 1 статьи 8.8 КоАП — использование земельного участка не по целевому назначению в соответствии с его принадлежностью к той или иной категории земель и (или) разрешенным использованием;
– часть 3 статьи 8.8 КоАП — неиспользование земельного участка, предназначенного для жилищного или иного строительства, садоводства, огородничества, в указанных целях;
– часть 4 статьи 8.8 КоАП — невыполнение или несвоевременное выполнение обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению;
– статья 7.34 КоАП — нарушение сроков и порядка переоформления права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками на право аренды земельных участков или сроков и порядка приобретения земельных участков в собственность.
Выявленное правонарушение в любом случае обязано быть устранено. Поэтому по нему проводятся проверки до его полного устранения. За нарушение земельного законодательства по факту использования земельного участка не по целевому назначению в соответствии с их принадлежностью к той или иной категории земель и (или) разрешенным использованием, предусмотрена ответственность по части 1 статьи 8.8 КоАП РФ в виде штрафа.
Размер административного штрафа равен:
– если не определена кадастровая стоимость земельного участка:
для граждан в размере от 10 000 до 20 000 рублей,
для должностных лиц — от 20 000 до 50 000 рублей,
для юридических лиц — от 100 000 до 200 000 рублей,
– в случае, если определена кадастровая стоимость земельного участка:
для граждан в размере 0,5–1 % кадастровой стоимости, но не менее 10 000 рублей;
для должностных лиц — 1–1,5 % кадастровой стоимости, но не менее 20 000 рублей;
для юридических лиц — 1,5–2 % кадастровой стоимости, но не менее 100 000 рублей.
К административной ответственности за указанное правонарушение могут привлекаться как собственники земельных участков, так и арендаторы, иные землепользователи. При этом субъектами правонарушения могут быть граждане, то есть физические лица, а также юридические лица и должностные лица. Необходимо отметить, что лица, занимающиеся предпринимательской деятельностью, привлекаются к административной ответственности как юридические лица, поскольку на них распространяются нормы законодательства, касающиеся юридических лиц. На индивидуального предпринимателя так же может быть возложена ответственность как на должностное лицо.
На сегодняшний день часто при привлечении к административной ответственности возникает вопрос является ли нецелевое использование здания или его части, нецелевым использованием земельного участка. Так в практике судов имеет место позиция о том, что нецелевое использование здания или его части, расположенного на земельном участке, не является признаком нецелевого использования земельного участка (постановление ВС РФ от 20.02.2015 по делу № 305-АД14–5167, А41–20594/14). Такая позиция является обоснованной. Деятельность лица на земельном участке во многом определяется тем, как используются размещенные на нем объекты, а нецелевое использование объектов недвижимости связано с нецелевым использованием земельного участка. Так, например, в одном деле собственник земельного участка, которому присвоен вид разрешенного использования «Эксплуатация складского комплекса», использовал находящиеся на нем складские помещения для размещения офисов (постановление АС Московского округа от 11.07.2017 по делу № А40–151922/2016).
Суды не согласились с доводами Управления Росреестра о том, что данный факт свидетельствует о нецелевом использовании земельного участка. Напротив, они указали, что использование помещений в нежилом здании относится к вопросу использования объекта недвижимости, а не земельного участка. Аналогичного подхода придерживался АС Центрального округа в постановлении от 07.12.2017 № Ф10–4923/2017 по делу № А08–72/2017, установив, что одно из помещений нежилого здания производственного назначения, расположенного на земельном участке, имеющем ВРИ «Для размещения и эксплуатации производственных зданий и сооружений», используется в торговой деятельности.
При этом в другом деле суд признал незаконными действия ответчика по возведению и эксплуатации торгового павильона на земельном участке, имеющем ВРИ «Для обслуживания здания клуба». Суд отклонил доводы ответчика о том, что торговый павильон используется им для обслуживания клуба, а следовательно, его возведение не свидетельствует о нецелевом использовании участка (постановление ВС РФ от 24.03.2016 № 31-АД16–3).
Интерес также представляет постановление ВС РФ от 12.05.2017 № 31-АД17–5. В этом деле собственник земельного участка, относящегося к категории земель населенных пунктов и с ВРИ «Для эксплуатации гаражного бокса», разместил на кровле гаражного бокса опору станции сети сотовой радиотелефонной связи с соответствующим оборудованием. Таким образом, по мнению Управления Росреестра, собственник использовал земельный участок не по целевому назначению. Суд не согласился с данной позицией, указав следующее. В классификаторе видов разрешенного использования земельных участков (утв. приказом Минэкономразвития России от 01.09.2014 № 540, далее — Классификатор) установлено, что содержание ВРИ допускает без отдельного указания в Классификаторе размещение и эксплуатацию линейного объекта (кроме железных дорог общего пользования и автомобильных дорог общего пользования федерального и регионального значения), размещение защитных сооружений (насаждений), объектов мелиорации, антенно-мачтовых сооружений, информационных и геодезических знаков, если федеральным законом не установлено иное. Основываясь на положениях Классификатора и разъяснениях Минэкономразвития России, приведенных в письме от 18.03.2016 № Д23и-1239, суд пришел к выводу, что размещение антенно-мачтовых сооружений допускается на земельных участках с любым ВРИ (в том числе на земельных участках, в ВРИ которых специально не оговорено размещение объектов связи) без дополнительного кадастрового учета изменений в части разрешенного использования земельного участка.
Окончательную точку в этом вопросе поставил Конституционный суд РФ. В Постановлении от 14.11.2019 N 35-П «По делу о проверке конституционности абзаца второго статьи 42 Земельного кодекса РФ и части 1 статьи 8.8 Кодекса РФ об административных правонарушениях в связи с жалобой гражданки О. В. Гламоздиновой» суд определил, что нецелевое использование здания не влечет за собой привлечения к административной ответственности за нецелевые использования земельного участка. В этом случае административная ответственность наступает за нецелевое использование здания.
Административная ответственность за нецелевое использование земельных участков предусмотренная ч. 1 ст. 8.8 КоАП РФ, наступает за использование участка как не в соответствии с целевым назначением с учетом его категории, так и за использование земельного участка с нарушением вида разрешенного использования. Санкцией за совершение правонарушения по ч. 1 ст. 8.8 КоАП РФ является штраф. С марта 2015 г. размер штрафов был существенно увеличен, а также был установлен новый механизм расчета штрафа: в размере, кратном в процентном выражении кадастровой стоимости участка. Теперь на организацию может быть наложен штраф в размере от 1,5 до 2 % кадастровой стоимости участка, но не менее 100 000 руб. (ранее ответственность организаций ограничивалась 50 000 руб.) Следует отметить, что действия могут быть квалифицированы по ч. 1 ст. 8.8 КоАП РФ, даже если лицо использовало не в соответствии с целевым назначение только часть земельного участка, а не весь участок целиком (см. постановление Президиума ВАС РФ от 18.06.2013 № 71/13 по делу № А67–4294/2012).
Спорным, так же является вопрос, который связан с подведомственностью дел об обжаловании привлечения к административной ответственности по ч. 1 ст. 8.8 КоАП РФ. Так, многие арбитражные суды, руководствуясь разъяснениями ВС РФ (п. 33 постановления Пленума ВС РФ от 24.03.2005 № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях»), указывают, что данное нарушение относится к нарушениям в сфере природопользования, не связано с предпринимательской деятельностью и далеко не во всех случаях может рассматриваться в арбитражном суде (Определение ВС РФ от 04.09.2017 по делу № А40–227685/2016). В некоторых делах, напротив, суд указывает на незаконность прекращения производства по делу арбитражным судом, поскольку привлечение к ответственности по ч. 1 ст. 8.8 КоАП РФ напрямую затрагивает экономические (предпринимательские) интересы лица и не может быть обжаловано в судах общей юрисдикции (Определение ВС РФ от 26.09.2017 по делу № А56–5983/2016).
Таким образом, нецелевое использование земельных участков чревато существенными негативными последствиями как материального, так и неимущественного характера, что необходимо учитывать текущим землепользователям и лицам, приобретающим права на земельные участки. За нарушение законодательства о целевом использовании земельного участка виновный в большинстве случаев привлекается к административной ответственности.
Литература:
- Конституция Российской Федерации [Электронный ресурс]: принята всенародным голосование 12 декабря 1993 года.: (с учетом поправок, внесенных Законами Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ30 декабря 2008 № 6-ФКЗ и № 8 — ФКЗ) // СПС «Консультант плюс».
- Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 N 195-ФЗ (ред. от 01.03.2020) [Электронный ресурс] // СПС «Консультант плюс».
3. Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 N 136-ФЗ (ред. от 18.03.2020) [Электронный ресурс] // СПС «Консультант плюс».
4. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 14 ноября 2019 г. N 35-П «По делу о проверке конституционности абзаца второго статьи 42 Земельного кодекса Российской Федерации и части 1 статьи 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с жалобой гражданки О. В. Гламоздиновой».
