В начале статьи раскрывается актуальность темы, цели и задачи исследования. Вчастности, статья посвящена изучению закона РФ «О недрах», а также особенностям правового регулирования порядка предоставления недр в пользование физических и юридических лиц.
В соответствии с настоящим исследованием рассмотрены нормативно-правовые акты, устанавливающие требования использованию недр и правила пользования недрами, а также вопросы полномочий государственных органов в сфере управления недропользованием.
В конце приводятся итоги исследования, формулируются основные выводы.
Ключевые слова: недра, недропользование, минеральные ресурсы, экология, лицензирование.
At the beginning of the article, the relevance of the topic, goals and objectives of the research are revealed. In particular, the article is devoted to the study of the law of the Russian Federation «on subsoil», as well as the peculiarities of legal regulation of the procedure for granting subsoil for use by individuals and legal entities.
In accordance with the present study examined the normative legal acts establishing requirements to subsoil use and rules of subsoil use, as well as the powers of state bodies in the sphere of subsurface resources management.
At the end, the results of the study are presented, and the main conclusions are formulated.
Keywords: subsoil, subsurface use, mineral resources, ecology, licensing.
Богатства недр относятся к исчерпаемым и невозобновляемым природным ресурсам. От всего объема полезных ископаемых, которое добывается мировым сообществом, на территории России добывается 60 % апатитов, 5–8 % угля, 8–12 % нефти и 27–30 % газа, а также значительная часть редких, цветных и других металлов [38, с.39–44]. Более 70 % валютных поступлений происходит благодаря экспорту полезных ископаемых, а также более трети ВВП страны обеспечивается минерально-сырьевым комплексом Российской Федерации, то есть он составляет экономическую основу Российской Федерации.
Теоретическая основа недропользования содержится в работах таких ученых, как Галиновская Е. А., Мельгунов В. Д., Аветисян А. А., Павлов И. И., Никишиг И. Л., Волков И. А., Власов И. Л. и другие. Недропользование — это выполнение работ, связанных с геологическим изучением недр, добычей полезных ископаемых, захоронением отходов производства, строительством и эксплуатацией подземных сооружений.
Вопросы недропользования относятся к экономическим основам конституционного строя Российской Федерации, права использовать недра регламентированы прежде всего в Конституции РФ [1], представляющей фундаментальный акт права.
Так, ст. 9 Конституция Российской Федерации провозглашает природные ресурсы в качестве «основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории», а также содержит в себе базовые, исходные положения правового регулирования недр как природного ресурса особого рода и объекта охраны. Правовой базой регулирования отношений в области охраны и использования недр является Закон «О недрах» (1992 г.).
Согласно п. к) ст. 72 Конституции Российской Федерации законодательство о недрах находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, так же, как и вопросы владения, пользования и распоряжения недрами и другими природными ресурсами. Такая позиция законодателя обусловлена самой федеративной формой территориального устройства России. Сила Закона РФ «О недрах» распространяется на земли и воды, территориально принадлежащие Российской Федерации, равно как и на ископаемые богатства континентального шельфа, оговоренные отдельно нормами федерального права о феномене континентального шельфа, а также стандартами международных правовых норм. Принимаемые в дальнейшем нормативно-правовые акты не должны содержать противоречивых указаний в отношении недр Российской Федерации, регламентированных в данном Законе [20, с. 23–27].
В ч. 2 ст. 9 Конституции России предписана возможность владеть природными ресурсами в различных формах: например, природные богатства могут принадлежать частному собственнику, находиться в собственности государства или муниципального образования. Однако для недр, расположенных территориально в пределах Российской Федерации, к которым отнесены все расположенные под землей пространства (пещеры, штольни, шахты, подземные сооружения), равно как и подземные минеральные ресурсы, предусмотрено пребывание исключительно в государственной собственности. В отношении недр актуально только право пользования, которое лица могут отчуждать или передавать, строго следуя нормам федерального права. Право пользоваться конкретными секторами недр государство может лимитировать или категорически запретить, руководствуясь соображениями национальной безопасности и сохранения безопасности окружающей природы. Право использовать недра имеет как постоянный (бессрочный), так и временный характер, ограниченный конкретным временным интервалом (ст. 10 Закона РФ «О недрах»).
Важна концепция пользования и охраны недр, внесенная в Закон «О недрах», отражающая платность доступа к залежам минеральных ресурсов: пользователь должен платить за загрязнение окружающей среды. Закон от 31.05.2018 № 122-ФЗ детализировал в российском законодательстве термин «иностранный инвестор», что отразилось в изменении диспозиции ч. 7 ст. 2.1 Закона «О недрах», и согласовании употребленного понятия «иностранный инвестор», что позволило упорядочить отношение и оценку лиц, имеющих иностранное гражданство, но намеренных инвестировать средства в сектор разработки недр России. Отметим, что недостатком Закона является отсутствие терминологической базы всех упомянутых выше минеральных ресурсов, равно как и в прочих актах российского права.
Правки Градостроительного кодекса, оформленные в Федеральном законе от 03.08.2018 № 342-ФЗ стали предпосылками изменений ст. 25, детализировав вопросы возведения сооружений, расположенных под землей, а также изменив неудачное определение «места их залегания» на емкое определение «участков, в толще которых залегают минеральные ресурсы».
Федеральным законом от 04.11.2019 № 355-ФЗ Закон «О недрах» подвергся правкам, затрагивающим вопросы права использовать недра, имеющие статус федерально-значимых, при условии их геолокации в водах внутренних морей и территориального моря РФ для осуществления таких задач как обнаружение нефтегазовых месторождений, их оценки и прогнозирования дебета скважин. право использовать недра передано предпринимателям и компаниям, зарегистрированным на территории России и за рубежом.
В данном правиле присутствуют исключения. Так, обустройство могильников для опасных отходов, а также получение минерального сырья, используемого в атомной промышленности возможны по закону только компаниям, находящимся в государственной собственности России (ст. 9) [3, с. 24].
Недра передаются для использования согласно с установленным алгоритмом лицензирования деятельности, охватывающей всестороннее изучение сектора недр с научно-аналитической, экономической и юридической точек зрения, итоги которой тщательно документируются.
Следовательно, установить основание о формировании права использовать недра возможно при наличии юридически сложного состава обстоятельств, отражающих сумму юридических фактов. Первостепенной значимостью обладает обладание претендента лицензией как особым разрешительным документом, выданным государственной структурой соответствующей компетенции, управляющей недрами как объектом охраны и рационального использования.
Лицензия относится к документам, подтверждающим правомочие получившего ее лица пользоваться конкретным сектором недр в определенных границах и в соответствии с указанной целью в течение установленного срока при соблюдении заранее оговоренных условий. Без лицензии право недропользования не предоставляется.
Начиная с 2014 года законодательство о недрах претерпевает существенные изменения, объем и характер которых позволяют сделать вывод о наличии существенных недоработок в законодательстве федерального уровня, и как следствие — регионального. На сегодняшний день актов, сила которых как юридических документов достигает высшего значения, насчитывается 59. Акты, имеющие характер подзаконных нормативно-правовых документов, представлены постановлениями и распоряжениями Правительства РФ, указами Президента РФ, достигают порядка 80 документов, плюс отраслевые акты — до 700 документов. При вступлении в конфликт норм права Российской Федерации и ее субъектов в ракурсе процедур и порядка использования недр, приоритет принадлежит Закону РФ «О недрах». Производственные и изыскательские отношения, возникающие в ходе охраны, разработки и использования земельного фонда, водных ресурсов, мира растений и животных, а также атмосферы, имеющие место при недропользовании подлежат регуляции рядом нормативно-правовых актов Российской Федерации, а также ее субъектов.
Однако в сфере нормативно-правовых актов, действующих в настоящее время, отмечаются противоречия в вопросах регуляции права пользоваться недрами [4, с. 79–83].
Например, в диспозиции ст. 1 Закона РФ «О недрах» позиционируется, что юридическая сила закона распространяется на всю площадь Российской Федерации, при этом никакие нормы права, принятые на региональном уровне, не должны нарушать суть федерального права.
Между тем, при составлении нормативно-правовых актов субъектами Федерации встречаются такие оговорки, согласно которым недра, которыми облает территория субъектов, принадлежит этим образованиям на правах государственной собственности. Следовательно, право субъектов противоречит федеральному праву.
Законодатель создал серьезную проблему из-за того, что в ч. 2 ст. 20 Закона «О недрах» не указаны параметры, разграничивающие процедуры, прекращающие, приостанавливающие или ограничивающие работы на месторождении, так как перечисленные юридические инструментов влияния на недропользователя применяются исходя из единого списка оснований.
Есть момент противоречий, когда Роснедра принимает решение ограничить правомочия использовать недра на определенный или неопределенный промежуток времени: запрет касается тех бизнес-процессов, вовлекающих недра в использование, которые создали аварийную ситуацию или имеют предпосылки ее создания из-за несоблюдения норм безопасности, вплоть до момента ликвидации факторов, ставших основанием данного ограничения. Лицензированное право пользоваться недрами не утрачивает силы в отношении производственных процессов, не подвергшихся воздействию ограничения (п. 107 Административного регламента).
Так, приостановка работ или лимит конкретного процесса на месторождении не лишает субъекта экономической деятельности права вновь приступить работам на выделенном ему участке залежи минерального сырья, после ликвидации причин, повлекших санкции. Это создает не только практику, нетипичную для сферы общественных отношений, но и формирует пространство для злоупотреблений служебным положением, так как вносит сумятицу и хаос в упорядоченное правовое поле российской юрисдикции [5, с. 7].
Законодательно не определены допустимые уровни отклонения фактического объема добычи угля от предусмотренного техническим проектом, при котором не требовалось бы повторного согласования технического проекта в контролирующих органах (как это прописано для нефти и газа в «Правилах охраны недр» ПБ 07–601–03 [35, с. 45–47], где предусмотрены допустимые отклонения фактической годовой добычи от проектной без повторного согласования в Центральной комиссии по разработке месторождений полезных ископаемых Роснедра — от 7,5 до 50 % в зависимости от годового объема добычи). Между тем, соблюдение проектного объема добычи угля является существенным условием лицензии на право пользования недрами [4].
В Законе РФ «О недрах» до сих пор не раскрыто понятие «Опережающее геологическое изучение недр». Одним из основных государственных требований по рациональному использованию и охране недр (статья 23 Закона РФ «О недрах») является проведение недропользователем опережающего геологического изучения недр, обеспечивающего достоверную оценку запасов полезных ископаемых.
На уровне законодательства не формализована возможность применения двух различных методов учета добычи и потерь угля в рамках одного юридического лица, осуществляющего добычу угля различными способами (открытым, подземным) [55].
Недостатком Закона является и отсутствие терминологической базы всех упомянутых выше минеральных ресурсов, равно как и в прочих актах российского права. Положения преамбулярного сектора Закона указывают на присутствие в Законе базиса, сформированного с юридической и экономической точки зрения, для реализации комплекса мероприятий по рациональному применению недр, их охране, а также гарантировано обеспечение интересов страны и ее населения, равно как и лиц, пользующихся природными ресурсами недр.
Сложившаяся система недропользования в Российской Федерации учитывает интересы не столько общества и государства, сколько собственников недродобывающих организаций. В последние годы российское государство стало активно закреплять свои права собственника в ряде организаций недропользователей, вносить позитивные изменения в нормативно-правовую базу недропользования и в акты по техническому контролю, устанавливать новые эффективные нормативы и стандарты, в то же время сохраняющаяся противоречивость и пробелы отечественного законодательства повышают факторы риска и неопределенности в деятельности хозяйствующих субъектов и коррупциогенности в деятельности государственных органов.
Литература:
1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993), (с учетом поправок, внесенных Законами Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // Собрании законодательства Российской Федерации. 04.08.2014. — № 31. — Ст. 4398.
2. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 26.01.1996 № 14-ФЗ: офиц. текст по состоянию на 29.06.2015 // Собрание законодательства Российской Федерации. — 29.01.1996. — № 5. — Ст. 41.
3. Василевская Д. В. Административно-правовой режим недропользования в Российской Федерации: проблемы теории и практики: Автореферат дисс. канд. юрид. наук / Д. В. Василевская. — М.: Наука. — 2015. — 28с.
4. Власов В. А. Государственное управление в сфере охраны окружающей среды и природопользования вопросы теории и практики. [Текст]: Автореферат дис канд. юрид. наук. /В. А. Власов.-М,2017.- С.24.
5. Манин Я. В. Понятие, классификация и некоторые особенности нормативно-правового регулирования режима участков недр федерального значения. // Проблемы горного, земельного и экологического прав: Труды кафедры горного права / Под ред. Василевской Д. В.; сост. Маляр Н. А.; РГУ нефти и газа имени И. М. Губкина. — М.: МАКС Пресс, 2015. — Выпуск 8. — 164 с.
6. Зуев К. Н. Рогова Т. Б. Шаклеин С. В. Комплаенс-риски добывающих компаний, связанные с несовершенством действующего законодательства в области недропользования
