Разграничение предметов ведения между исполнительными органами субъектов Федерации и муниципальными органами в сфере управления отраслью культуры

В статье поднята проблема разграничения предметов ведения между государственными органами субъектов Федерации и местными органами власти в сфере культуры. Проблема состоит в обеспечении взаимосвязи, взаимодействия государственных органов исполнительной власти субъектов и исполнительных органов местного самоуправления, преемственности государственных и муниципальных начал в системе исполнительной власти, единства исполнительной власти, при соблюдении конституционного принципа самостоятельности местного самоуправления.

Ключевые слова: управление, органы исполнительной власти, муниципальные органы, разграничение предметов ведения, субъекты Федерации, сфера культуры.

In article the problem of differentiation of subjects of conducting between state structures of subjects of Federation and local authorities in culture sphere is lifted. The problem consists in maintenance of interrelation, interaction of state structures of executive power of subjects and executive powers of local government, continuity of the state and municipal beginnings in system of executive power, unity of executive power, at observance of the constitutional principle of independence of local government.

Keywords: management, enforcement authorities, municipal bodies, differentiation of subjects of conducting, subjects of Federation, culture sphere.

В процессе управления сферой культуры в России принимают участие, как органы государственной власти, так и органы местного самоуправления. В связи с конституционной гарантией местного самоуправления, возникает необходимость разграничения предметов ведения и полномочий между исполнительными органами субъектов Федерации и муниципальными органами. Кроме того, необходимо отметить, что разграничение предметов ведения между государственными органами и местными органами власти, согласно справедливому замечанию И.А. Умновой, "является одним из фундаментальных принципов разделения государственной власти между центром и составными частями в федеративном государстве¹.

Первоначально основным нормативно правовым актом, регулирующим вопросы разграничения полномочий между государственными органами и органами местного самоуправления, выступали "Основы законодательства Российской Федерации о культуре" (утв. ВС РФ 09.10.1992 № 3612-1)² (далее Основы законодательства о культуре). Но с принятием последующих законов регулирующая функция Основ была неоднократно изменена.

В связи с чем, отметим, что в настоящее время нормы Основ законодательства о культуре в части регулирования полномочия субъектов Федерации и органов местного самоуправления в сфере культуры практически дублируют нормы Федеральных законов от 25.06.2002 № 73-ФЗ

«Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации»³, от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»⁴, от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»⁵. Представляется возможным предположить, что такое дублирование положений является не целесообразным, поскольку конкретные полномочия органов государственной власти должны регулироваться соответствующими отраслевыми Федеральными законами («О библиотечном деле», «Об архивном деле в РФ» и т.д.), а не актами общего характера.

Согласно ст. 39 Основ законодательства о культуре к полномочиям органов государственной власти субъектов относится сохранение, использование и популяризацию объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности субъектов Российской Федерации; государственную охрану объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) регионального значения. Эти же нормы практически дословно дублируются в Законах «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации»

Помимо указанных, к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации Федеральный Закон «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» относит: принятие законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации в пределах полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации и контроль за их исполнением; разработку и реализацию региональных программ в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия; установление порядка изменения категории историко-культурного значения объектов культурного наследия регионального значения; определение порядка принятия органом государственной власти субъекта Российской Федерации решения о включении (об исключении) объекта культурного наследия регионального значения или объекта культурного наследия местного (муниципального) значения в Единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации и т.д.

Необходимо отметить, что из-за отсутствия комплексного законодательства регулирующего вопросы разграничения предметов ведения и полномочий в сфере культуры, наблюдается неоднородность правового регулирования вопросов культуры в разных субъектах Российской Федерации, что в свою очередь приводит к нарушению ряда положений Конституции Российской Федерации. Регламентация на федеральном уровне предметов ведения субъектов Федерации в сфере культуры, позволяет устранить подобные противоречия, однако в этом случае нарушается установленный Конституцией РФ принцип разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, вследствие чего субъекты лишаются права исключительного ведения.

Одним из основополагающих принципов местного самоуправления является наличие собственной выделенной компетенции муниципальных органов исполнительной власти. Под компетенцией исполнительного органа местного самоуправления, по мнению А.В. Колесникова, следует понимать "совокупность властных полномочий, осуществляемых самостоятельно и под свою ответственность, по выполнению задач и функций исполнительного органа местного самоуправления, создаваемого в соответствии с законодательством и уставом муниципального образования по предметам ведения муниципального образования, закрепленным в нормативно-правовых актах"⁶. Е.Н. Селютина полагает, что "компетенция органов местного самоуправления включает полномочия по решению вопросов местного значения (собственная компетенция) и полномочия, полученные от органов государственной власти (выделенная компетенция)"⁷.

Статья 40 Основ законодательства о культуре регулирует компетенцию органов местного самоуправления, относя к ней: осуществление государственной политики в области культуры на своей территории; формирование местных бюджетов и фондов развития культуры, разработку и принятие местных нормативов финансирования культуры; регулирование в пределах своих полномочий и компетенции отношений собственности в области культуры; создание и ликвидацию местных органов управления в области культуры, определение их структуры и полномочий, назначение руководителей местных органов управления в области культуры; строительство зданий и сооружений муниципальных организаций культуры, обустройство прилегающих к ним территорий; контроль условий аренды зданий, помещений и иных объектов собственности организациями культуры.

В результате административной реформы был принят ряд нормативно-правовых актов, регулирующих вопросы федеративных отношений и в том числе вопросы разграничения полномочий. Прежде всего это Федеральный Закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", который, однако, претерпел в дальнейшем значительные изменения в связи с изменением экономических и политических обстоятельств.

С момента принятия в 2003 г. Федерального закона"Об общих принципах организации местного самоуправления" было закреплено новое разграничение полномочий между органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления.

В 2004 г. Федеральным законом № 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"⁸ (далее - Закон N 122-ФЗ) были внесены значительные изменения в отраслевые федеральные законы, отражающие новое распределение полномочий.

Итогом нормотворческой деятельности по разграничению предметов ведения стало увеличение по сравнению с предшествующим законодательством полномочий в сфере культуры органов государственной власти субъектов РФ; ряд полномочий по управлению вопросами культуры, в том числе вопросами собственности, был передан органам местного самоуправления. В целом же указанное разграничение "позволило очертить четкий круг ответственности, которую несли органы государственной власти разного уровня"⁹.

Несмотря на значительную законодательную деятельность в сфере разграничения полномочий между органами государственной власти субъектов и местными органами власти в настоящее время остается ряд нерешенных проблем, в частности, связанных с вопросами собственности.

Так, например, напомним, что одной новелл законодательства о разграничении полномочий между Федерацией и субъектами в сфере сохранения, использования и популяризации объектов культурного наследия является передача субъектам Российской Федерации и муниципалитетам почти всех федеральных полномочий по сохранению, использованию, популяризации и государственной охране объектов культурного наследия федерального значения. Необходимо отметить, что ранее субъектам Российской Федерации и органам местного самоуправления запрещалось осуществлять деятельность по охране и реставрации памятников истории и культуры федерального значения, а также иметь в собственности памятники культуры федерального значения.

В результате субъекты Российской Федерации и органы местного самоуправления получили возможность иметь в своей собственности объекты культурного наследия федерального значения, финансировать ремонтно-реставрационные работы на объектах культурного наследия, находящихся в собственности Федерации, а также осуществлять государственную охрану объектов культурного наследия любой категории значимости.

Кроме того законодателем были устранены все препятствия по реализации субъектами Российской Федерации своих и переданных федеральных полномочий в сфере культурного наследия. Однако необходимо сказать, что в нормативно-правовых актах и не нашло закрепление право Российской Федерации финансировать за счет средств федерального бюджета работы по сохранению объектов культурного наследия, не находящихся в собственности Российской Федерации. В связи с этим можно говорить об отсутствии законных оснований для финансирования из федерального бюджета реставрационных работ на памятниках истории и культуры, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации, муниципалитетов, в собственности религиозных организаций, физических и юридических лиц.

Кроме того, необходимо отметить, что часть вопросов местного значения не может решаться органами местного самоуправления в отрыве от государственных органов, так как их решение связано с реализацией конституционных прав населения либо с осуществлением государственной социальной политики. В свою очередь в ведении местного самоуправления могут находиться также передаваемые законом отдельные государственные полномочия. Поэтому, представляется возможным внедрение в практику заключение публично-правовых муниципальных договоров, в такой форме могут быть оформлены отношения органов государственной власти субъекта Федерации и органов местного самоуправления.

Наделение органов местного самоуправления государственными полномочиями возможно в двух формах - передача и делегирование¹⁰. Принимая решения о передаче государственных полномочий, необходимо разрешить ряд законотворческих и организационных задач. К законотворческим задачам относятся: проведение ревизии законодательства, содержащего нормы муниципального права, и приведение этих норм в согласование друг с другом; внесение изменений в федеральное законодательство, используя точные юридические термины при определении компетенции местного самоуправления; в необходимых случаях уточнение полномочий по отдельным предметам ведения в отраслевом законодательстве (частично это сделано в законодательстве по вопросам образования и здравоохранения); более детальное определение полномочий органов местного самоуправления в сферах, относящихся к ведению органов государственной власти (культура, здравоохранение, образование, культура, физическая культура и спорт, охрана окружающей среды), в законодательстве субъектов Российской Федерации; подготовка органами государственной власти субъектов Российской Федерации методических рекомендаций с перечнем полномочий, которые не могут принимать на себя муниципальные образования; проведение разграничения предметов ведения между муниципальными образованиями в том случае, когда в границах одного муниципального образования находятся другие муниципальные образования.

Среди организационных задач при передаче государственных полномочий органам местного самоуправления особое значение имеют: учет не только организационных и финансовых факторов, но и удобства для населения при получении услуг власти; принятие решения по каждому муниципальному образованию отдельно либо по группам однородных по возможностям муниципальных образований; передача государственных полномочий не конкретно определенному органу местного самоуправления (например, администрации, главе муниципального образования, комитету, управлению или др.), а муниципальному образованию; передача государственных полномочий одновременно с передачей органам местного самоуправления необходимых материальных и финансовых ресурсов. Кроме того, в бюджете Российской Федерации и субъектов Российской Федерации ежегодно должны предусматриваться средства, выделяемые органам местного самоуправления на исполнение отдельных государственных полномочий ¹¹.

Таким образом, можем сделать вывод, что, наделение отдельными государственными полномочиями органов местного самоуправления должно осуществляться путем законодательного закрепления с одновременной передачей материальных и финансовых ресурсов, а в бюджете Российской Федерации и субъектов Российской Федерации ежегодно должны предусматриваться средства, выделяемые муниципальным органам на исполнение отдельных государственных полномочий.

В заключение отметим, что состояние нормативно-правовой базы, регулирующей вопросы разграничения компетенций государственных и местных органов исполнительной власти в сфере культуры, не соответствует насущным проблемам отрасли. Она нуждается в серьезных изменениях. Это касается как принятия новых законов, так и корректировки проекта Закона "О культуре в Российской Федерации", обсуждаемого в Государственной Думе РФ. При этом координирую роль, в решении проблем уточнения полномочий в сфере культуры, должны занять Федеральные органы власти посредством усиления вертикали управления.

Литература:

1. "Основы законодательства Российской Федерации о культуре" (утв. ВС РФ 09.10.1992 N 3612-1)// "Российская газета", N 248, 17.11.1992.

2. "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" Федеральный закон от 25.06.2002 N 73-ФЗ (ред. от 30.11.2010, с изм. от 13.12.2010)//"Российская газета", N 116-117, 29.06.2002,

3. Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" Федеральный закон от 06.10.1999 N 184-ФЗ// "Российская газета", № 206, 19.10.1999.

4. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 03.05.2011)// "Российская газета", № 202, 08.10.2003.

5. Федеральный закон от 22.08.2004 №122-ФЗ (ред. от 07.02.2011) "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"//СЗ РФ. 2004. N 35. Ст. 3607.

6. Колесников А.В. Правовой статус исполнительных органов местного самоуправления / Под ред. Н.М. Конина. Саратов: Изд-во ГОУ ВПО "Саратовская государственная академия права", 2004. С. 122.
7. Михайлова Н.В. Государственно-правовая охрана историко-культурного наследия России во второй половине XX века: Дис. ... д.ю.н. М., 2002. С. 192.
8. Селютина Е.Н. Взаимодействие органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления: правовой и политический аспекты. Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Орел, 2003. С. 18.
9. Савранская О.Л. Проблемы разграничения компетенции и определение объема полномочий муниципальных образований. 2003. С. 23.
10. Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. М., 1998. С. 159.