Особенности организации прокурорского надзора за исполнением законодательства об образовании



Более десяти лет назад в России была сформулирована стратегическая цель государственной политики в области образования, обозначенная в Концепции долгосрочного социально-экономического развития на период до 2020 года (утв. распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. № 1662-р), — повышение доступности качественного образования, соответствующего требованиям инновационного развития экономики, современным потребностям общества и каждого гражданина. Состояние законности в сфере образования характеризуется кардинальным обновлением отношений, подлежащих регулированию со стороны государства. Новые задачи в этом направлении были сформулированы Президентом России В. В. Путиным, который, выступая перед представителями Общероссийского народного фронта, призвал усилить контроль и надзор в сфере реализации национальных проектов [8]. Поэтому Генеральным прокурором РФ 14 марта 2019 г. был издан приказ «Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства при реализации национальных проектов», в п. 3.8. которого обозначены приоритетные направления прокурорского надзора за исполнением законодательства об образовании. Содержание прокурорского надзора в отмеченной сфере весьма специфично, т. к. прокуратура занимает особое место в системе органов государственной власти России, а надзору за исполнением законодательства об образовании также посвящены приказы Генерального прокурора РФ от 26 ноября 2007 г. № 188 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи» и от 14 марта 2019 г. № 192 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства при реализации национальных проектов».

Организацию прокурорского надзора можно рассматривать в двух аспектах. Во-первых, как организационных механизм (определенную структуру внутри органов прокуратуры) [3; С. 14–15] [4; С. 24–25], а, во-вторых, как наиболее рациональную систему действий при проведении прокурорской проверки, применяемых прокурорами в целях выявления, устранения и предупреждения нарушений законов и способствующих им обстоятельств [2; С. 22]. Мы остановимся на организации прокурорского надзора за исполнением законодательства об образовании в первом значении.

Осуществляя надзор, прокуратура занимает особое, свойственное специфики ее деятельности место, никоим образом не конкурируя с другими государственными органами [10; С. 98]. Применительно к надзору за исполнением законов об образовании можно охарактеризовать два базовых направления такой деятельности, указав на их организационное обеспечение.

Во-первых, надзор за исполнением законов об образовании осуществляется в рамках общего надзора, т. е. прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина. Пожалуй, это наиболее обширное комплексное направление деятельности органов прокуратуры. Понятие «общий надзор» включает в себя различные направления прокурорского надзора, в числе которых надзор за соблюдением прав и свобод граждан, за исполнением законодательства в сфере экономики, за исполнением законов о защите интересов государства и общества и др. [9; С. 169–170]. В приказе Генерального прокурора РФ от 7 декабря 2007 г. № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» отмечено, что основными направлениями прокурорской деятельности в отмеченной сфере считаются:

1) надзор за законностью правовых актов;

2) надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина;

3) надзор в сфере экономики и экологической безопасности;

4) предупреждение преступных проявлений.

Прокуратура осуществляет надзор за законностью на этапе разработки нормативно-правовых актов, для чего налаживает взаимодействие с представительными органами, обеспечивает непосредственное участие прокуроров в правотворческом процессе. Но, главным образом, надзор осуществляется на этапе исполнения нормативно-правовых актов, в силу чего осуществляется взаимодействие с уполномоченными контролирующими органами.

В отмеченном приказе от 7 декабря 2007 г. № 195 Генеральный прокурор РФ акцентирует внимание на необходимости защиты закрепленных в Конституции РФ прав на охрану здоровья и медицинскую помощь, социальное обеспечение, трудовых, жилищных, избирательных и иных социальных и политических прав и свобод человека и гражданина. При этом, согласно п. 8.2., руководитель ведомства призывает уделять особое внимание вопросам исполнения законодательства при реализации приоритетных национальных проектов. Именно в рамках последнего направления прокурорского надзора конкретизируются приоритеты надзора за исполнением законов об образовании.

Выше мы отметили, что Президент РФ В. В. Путин с 2018 г. начал уделять повышенное внимание вопросам реализации национальные проектов. 14 марта 2019 г. Генеральным прокурором РФ был принят приказ № 192 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства при реализации национальных проектов», который установил приоритеты соответствующего направления прокурорской деятельности в рамках общего надзора. Т. М. Авдонина отмечает, что национальные проекты аккумулируют наиболее приоритетные направления государственной социальной политики, в силу чего их реализация приобретает стратегически важное значение [1; С. 243]. Нельзя не отметить, что прокурорский надзор за исполнением законодательства при реализации национальных проектов осуществлялся с момента принятия первых национальных проектов в 2006 г. («Здоровье», «Образование», «Жилье») и являлся важной гарантией их исполнимости [6; С. 10].

Прокурорский надзор в обозначенной сфере не утратил своего значение в связи с принятием в 2018 г. новых национальных проектов: «Человеческий капитал», «Комфортная среда для жизни», «Экономический рост». Следует отметить, что национальный проект «Человеческий капитал», по сути, вобрал в себя два основных направления, реализующихся начиная с первых национальных проектов: «Образование» и «Жилье».

Организационной особенностью прокурорского надзора за исполнением законодательства при реализации национальных проектов является повышенная ответственность прокуроров субъектов РФ и приравненных к ним военных прокуроров и иных специализированных прокуроров. Согласно п. 3 приказа Генерального прокурора РФ от 14 марта 2019 г. № 192, прокуроры субъектов РФ и приравненные к ним прокуроры в соответствии с компетенцией должны:

1) закрепить в распоряжениях о распределении обязанностей за конкретными прокурорскими работниками вопросы надзора за исполнением законодательства при реализации национальных проектов, осуществлять регулярное их заслушивание по результатам проводимой работы;

2) создать в аппаратах прокуратур субъектов РФ и приравненных к ним специализированных прокуратур межведомственные рабочие группы в целях координации деятельности правоохранительных и иных уполномоченных органов по противодействию правонарушениям при реализации национальных проектов.

Применительно к нашему исследованию важно отметить, что в п. 3.8. приказа Генерального прокурора РФ от 14 марта 2019 г. № 192 указаны задачи прокурорского надзора за исполнением законов об образовании: проверка (1) полноты и своевременности принятия уполномоченными органами власти мер, направленных на повышение качества и доступности образовательных услуг, (2) процесса формирования современной и безопасной образовательной среды, (3) модернизации инфраструктуры общего и профессионального образования, в том числе расширения сети образовательных организаций, обновления их материально-технической базы, (4) условий для получения образования лицами с ограниченными возможностями здоровья. Также перед органами прокуратуры стоит задача пресечения фактов незаконного закрытия школьных и дошкольных заведений в населенных пунктах.

Во-вторых, надзор за исполнением законов об образовании осуществляется в рамках прокурорского надзора за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи, основы которого регулируются приказом Генерального прокурора РФ от 26 ноября 2007 г. № 188. Согласно названному документу, существуют отдельные направления прокурорского надзора в обозначенной сфере, которые, на наш взгляд, затрагивают вопросы образовательной деятельности:

1) надзор за исполнением законов о социальной защите несовершеннолетних;

2) надзор за соблюдением законодательства о защите детей от информации, наносящей вред их здоровью, репутации, нравственному и духовному развитию.

Помимо перечисленного, в п. 6 приказом Генерального прокурора РФ от 26 ноября 2007 г. № 188 отмечено, что надзор за исполнением законодательства об образовании, реализацией государственными и муниципальными образовательными учреждениями прав граждан на общедоступность и бесплатность дошкольного, общего образования и на конкурсной основе бесплатность среднего и высшего профессионального образования является важным средством защиты прав и интересов несовершеннолетних и молодежи, профилактики безнадзорности и правонарушений. Согласно приведенному документу, прокурорам в исследуемой сфере следует работать в следующих направлениях:

1) пресечение фактов противозаконного отказа в приеме в государственные и муниципальные образовательные учреждения всех видов и уровней, введения всякого рода дискриминационных положений, в том числе ущемляющих право на внеконкурсное поступление отдельных категорий молодежи, необоснованного отчисления учащихся, нарушения прав на получение стипендий, пособий и компенсационных выплат, произвола в применении мер воздействия (п. 6.1.);

2) незамедлительное реагирование на случаи незаконной коммерциализации образовательной сферы с тем, чтобы основания и порядок предоставления платных образовательных услуг соответствовали требованиям законов Российской Федерации (п. 6.2.);

3) использование мер прокурорского реагирования на нарушения порядка лицензирования образовательной деятельности, процедур разработки и внедрения новых образовательных программ, методик и технологий (п. 6.3.).

Можно убедиться, что надзор за исполнением законов об образовании сложился как направление прокурорской деятельности в рамках общего надзора, надзора за исполнением законодательства при реализации национальных проектов и надзора за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи [7; С. 61–62]. Тем самым, отмеченное направление прокурорской деятельности не получило организационного обособления. Так, в структуре Генеральной прокуратуры РФ действует Главное управление по надзору за исполнением федерального законодательства, включающее Управление по надзору за соблюдением прав и свобод граждан и Управление по надзору за соблюдением прав, свобод и законных интересов несовершеннолетних. Аналогичные структуры создаются на уровне субъектов РФ, при этом, как отмечалось выше, также в регионах формируются рабочие группы, координирующие надзор за исполнением законодательства при реализации национальных проектов. На районном уровне надзор за исполнением законов об образовании поручается конкретным сотрудникам, осуществляющим надзор за исполнением законодательства при реализации национальных проектов и осуществляющим надзор за соблюдением прав, свобод и законных интересов несовершеннолетних.

Следует отметить, что в рамках общего надзора органами прокуратуры устанавливается соответствие действий и нормативной базы субъектов РФ федеральному законодательству, в частности, при проверках органов государственной власти субъектов РФ в сфере образования необходимо устанавливать разрабатываются и реализуются ли региональные программы развития образования с учетом региональных социально-экономических, экологических, демографических, этнокультурных и других особенностей субъектов Российской Федерации [5; С. 87–88].

При осуществлении прокурорского надзора за исполнением законов об образовании прокурор взаимодействует с представителями Министерства образования и науки РФ и Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки (Рособрнадзором), а также уполномоченными органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления.

Таким образом, можно сделать вывод, что организация прокурорского надзора за исполнением законов об образовании подразумевает существование организационного механизма, т. е. определенной структуры внутри органов прокуратуры. Применительно к надзору за исполнением законов об образовании можно охарактеризовать два базовых направления такой деятельности:

во-первых, осуществление надзора за исполнением законов об образовании в рамках общего надзора, т. е. прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина, где особо выделяется такое направление, как надзор за исполнением законодательства при реализации национальных проектов;

во-вторых, надзор за исполнением законов об образовании осуществляется в рамках прокурорского надзора за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи.

Надзор за исполнением законов об образовании сложился как направление прокурорской деятельности в рамках общего надзора, надзора за исполнением законодательства при реализации национальных проектов и надзора за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи, однако, отмеченное направление прокурорской деятельности не получило организационного обособления. Так, в структуре Генеральной прокуратуры РФ действует Главное управление по надзору за исполнением федерального законодательства, включающее Управление по надзору за соблюдением прав и свобод граждан и Управление по надзору за соблюдением прав, свобод и законных интересов несовершеннолетних. Аналогичные структуры создаются на уровне субъектов РФ, где также формируются рабочие группы, координирующие надзор за исполнением законодательства при реализации национальных проектов. На районном уровне надзор за исполнением законов об образовании поручается конкретным сотрудникам, осуществляющим надзор за исполнением законодательства при реализации национальных проектов и осуществляющим надзор за соблюдением прав, свобод и законных интересов несовершеннолетних.

Литература:

1. Авдонина Т. М. К вопросу о прокурорском надзоре в сфере реализации приоритетных национальных проектов // Ленинградский юридический журнал. 2014. № 4 (38). С. 243–248.
2. Амирбеков К. И. Оценка организации работы как основного фактора, влияющего на эффективность прокурорской деятельности // Вестник Академии Генеральной прокуратуры РФ. 2015. № 2. С. 22–28.
3. Братановский С. Н. Прокуратура Российской Федерации в механизме защиты конституционных прав и свобод человека и гражданина: монография / С. Н. Братановский, А. В. Урываев. М.: Директ-Медиа, 2012. 235 с.
4. Зюбанов Ю. А. Комментарий к Федеральному закону «О прокуратуре Российской Федерации» (постатейный). М.: Проспект, 2018. 400 с.
5. Прокурорский надзор за исполнением законов о несовершеннолетних / Н. П. Дудин и др.; рук. авт. кол. Н. П. Дудин. СПб.: Санкт-Петербургский юридический институт (филиал) Академии Генеральной Прокуратуры Российской Федерации, 2009. 636 с.
6. Прокурорский надзор за исполнением законодательства при реализации приоритетных национальных проектов: сб. науч.- методич. рекомендаций для прокуроров / Акад. Генер. Прокуратуры Рос. Федерации. М., 2008 159 с.
7. Прокурорский надзор за соблюдением социальных прав граждан: сб. методич. материалов / под общ. ред. первого заместителя Генерального прокурора Российской Федерации, государственного советника юстиции 1-го класса, заслуженного юриста Российской Федерации А. Э. Буксмана. М.: Ген. прокуратура Рос. Федерации, Акад. Ген. прокуратуры Рос. Федерации, 2013. 560 с.
8. Путин: Контроль за исполнением национальных проектов должен быть действенным // Общероссийский народный фронт. URL: https://onf.ru/2018/12/20/putin-kontrol-za-ispolneniem-nacionalnyh-proektov-dolzhen-byt-deystvennym/ (дата обращения: 12.02.2020).
9. Сушина Т. Е. Объекты прокурорского надзора за исполнением законов: трансформация понятий // Актуальные проблемы российского права. 2018. № 6. С. 169–177.
10. Хроменков И. Р., Рубан Л. М. Актуальные проблемы организации прокурорского надзора в сфере образования // Экономика, социология и право. 2017. № 4. С. 98–104.