В статье проведен анализ генезиса развития правового регулировании публичных слушаний в советской России историческим методом. Рассмотрены основные нормативно-правовые акты, регулирующие публичные слушания на высшем уровне и уровне подзаконных правовых актов в разные периоды времени.
Ключевые слова: публичные слушания, советы народных депутатов, советская Россия, демократия, местное самоуправление
The article analyzes the genesis of the development of legal regulation of public listeners in Soviet Russia using the historical method. The considered main regulatory acts governing public hearings at the highest level and the level of by-laws in different periods of time.
Keywords: public hearings, councils of people's deputies, Soviet Russia, democracy, local government
Институт публичных слушаний как форма непосредственной демократии и управления делами муниципального образования населением был известен еще с древних времен. Если проанализировать историю форм демократии, то публичные слушания были как раз одними из первых, поскольку они наиболее просты и очевидны — для решения важного вопроса собирались взрослые мужчины, которые сообща принимали решение. Прообразы нынешних публичных слушаний встречаются во времена Древнего Рима, Эллады, Древней Руси, в Новгородской и Псковской республиках и т. д. Общественные слушания всегда были признаком демократического режима в государстве или государствоподобном образовании. Отсюда возникает вопрос о наличии подобных форм проявления власти народа в недемократических режимах, одним из которых был советский период российской истории.
Следует отметить, что на момент совершения Революции 1917 года прототипом публичных слушаний были мирские сходы населения, которые представляли собой собрания жителей деревни, на которых принимались важные для конкретного населенного пункта решения [7, c. 252]. Однако, приход большевиков к власти сопровождался сломом всей существующей системы управления на всех уровней, что не обошло и местный уровень власти, несмотря на то, что де-юре советская власть провозглашала именно «власть советов», что предполагает демократические начала в управлении. Однако, де-факто, вся власть в стране перешла в руки органов государственного управления [6, c. 33].
Мирские сходы были окончательно уничтожены и лишены любой власти в 20-х годах прошло века, но они проводились номинально и их решения учитывались в управлении [6, c. 37]. Спустя 7 лет, в 1927 году, было принято Постановление ВЦИК И СНК РСФСР, которым утверждалось Положение об общих собраниях (сходах) граждан в сельских поселениях [5], согласно п. 1 которого общие собрания граждан созывались в сельских поселениях для обсуждения и рассмотрения вопросов, касающихся жизни села, а также для обсуждения общих вопросов государственного, краевого, областного, губернского, окружного, уездного и волостного значения. Общие собрания (сходы) граждан созываются сельским советом или уполномоченным сельского совета по поручению последнего по мере надобности, но не реже одного раза в два месяца в течение зимнего периода и не реже одного раза в три месяца в период летних сельскохозяйственных работ (п. 3).
Решения, принятые на сходах, были обязательны для органов власти и управления — в силу п. 14 Положения протоколы общих собраний (сходов) граждан должны были передаваться в сельский совет, в обязанности которого входило воплощение в жизнь принятых решений, за исключением случаев, если решения схода были, по мнению сельсовета, незаконными — в таких случаях он передавал их волостному или районному исполнительному комитету на разрешение.
Следует отметить, что принятие в 1927 году положения о сельских сходах имело целью разрешить конфликт и противоречия, которые достаточно часто возникали на селе между органами исполнительной власти (сельсоветом) и деревенской общиной (сходом). Эти конфликты, в итоге, отражались на падении производительности деревни, что было крайне невыгодно стране, ослабленной гражданской войной. Поэтому фактическая легализация решений деревенской общины имела целью повышение их властных полномочий для большей эффективности местного самоуправления [8, c. 5]. Подобное положение сохранилось длительное время вплоть до 1985 года, когда был принят Указ Президиума ВС РСФСР от 27.08.1985, которым было утверждено Положение об общих собраниях, сходах граждан по месту их жительства в РСФСР [3], которым, по сути, на новом уровне регламентировались прежние отработанные процедуры.
В 60-х годах прошлого века происходит расширение компетенции деревенских сходов — они уже обсуждают и решают вопросы бытового и коммунального обслуживания, благоустройства территории, а также практические вопросы реализации на территории населенного пункта решений вышестоящих органов власти. Это позволило исследователям назвать общественные сходы прототипом современных публичных слушаний [9, c. 30]. Был принят Указ Президиума ВС СССР от 08.04.1968 № 2507-VII «Об основных правах и обязанностях сельских и поселковых Советов депутатов трудящихся» [4], в ст. 10 которого указывалось, что для обсуждения наиболее важных вопросов, касающихся жизни граждан, разъяснения трудящимся законодательства и важнейших решений местных Советов исполнительным комитетом сельского, поселкового Совета созываются общие собрания, сходы граждан, проживающих на территории сельского, поселкового Совета в целом или отдельных населенных пунктов, улиц и кварталов, а также собрания представителей жителей села, поселка. На общих собраниях, сходах граждан населенного пункта могли избираться общественные сельские комитеты, которые были подотчетны в своей деятельности избравшему их собранию, сходу граждан, сельскому, поселковому Совету и его исполнительному комитету. На общественные сельские комитеты в соответствии с законодательством союзной, автономной республики могло быть возложено выполнение отдельных поручений исполнительного комитета сельского Совета на территории населенного пункта.
В СССР кроме деревенских сходов, существовала практика более масштабного обсуждения — с конца 50-х годов проводились всенародные обсуждения по типу референдума, но в отличие от него, на таких обсуждениях не принимались нормативно-правовые акты, а обсуждались решения органов власти и управления, подавались замечания, предложения и пожелания к проектам нормативных правовых актов. Так, всенародные обсуждения проводились в 1956 году по вопросам законопроектов о государственной пенсии, в 1968 году — по поводу принятия Основ земельного законодательства, в 1970 году — по поводу принятия Основ водного законодательства и т. д. [10, c. 434]
Первое упоминание публичных слушаний встречается в Конституции СССР 1977 года [1], в статье 5 которой было указано, что самые существенные вопросы жизни государства могут быть вынесены на обсуждение всего народа и голосование (референдум). В этом же порядке была принята сама Конституция СССР 1977 года. В результате публичных обсуждений было получено множество отзывов, которые были восприняты для формирования ее окончательного текста. То есть с этого момента можно говорить о формировании определенной активности гражданского общества в СССР, что проявилось также в принятии в 1987 году, спустя 9 лет после принятия Конституции, Закона СССР «О всенародном обсуждении важных вопросов общественной жизни» [2], в котором были развиты положения об общественных обсуждениях.
В 1985 году уже накануне распада Союза был принят Указ Президиума ВС РСФСР от 27.08.1985 «Об утверждении Положения об общих собраниях, сходах граждан по месту их жительства в РСФСР» [3], в котором было указано, что общие собрания и сходы граждан представляют собой одну из форм непосредственной демократии, которая используется при разрешении вопросов местного, а также общегосударственного значений (ст. 1). Был установлен возрастной ценз (16 лет), а также ценз оседлости (постоянное проживание на территории населенного пункта) (ст. 2) для участия в общественных обсуждениях. Полномочия по организации общего собрания граждан были переданы исполкомам соответствующего уровня Совета депутатов (ст.ст. 3–4). Были указаны четко те вопросы, которые в обязательном порядке выносились на общественные обсуждения (ст. 9).
В конце 80 — начале 90-х гг. XX в. в период бурного развития демократических институтов в России начали активно развиваться спонтанные, не урегулированные нормами права формы обсуждения гражданами общественно-политических и экономических проблем в стране. Некоторые из них институциализировались, превращаясь в формы организованного, проходящего с определенной периодичностью обсуждения.
На сегодняшний день публичные слушания как институт муниципального права представляют собой форму взаимодействия между властью и населением той или иной территории по поводу решения вопросов местного значения и иных вопросов, которые предусмотрены законом или которые вынесены на публичные обсуждения по инициативе властного органа местного самоуправления. Правовое регулирование публичных слушаний производится на федеральном уровне, а также на уровне муниципалитетов принимаются положения о порядке проведения публичных слушаний. Анализ признаков публичных слушаний позволяют определить их как открытое, гласное и свободное обсуждение органом представительной власти муниципального образования и населения общественно значимых вопросов для выявления мнения населения по поводу того или иного вопроса для того, чтобы принять решение в соответствии с мнением населения.
Сравнивая историю развития традиционной формы непосредственной демократии граждан в советском государственном праве с российским правом, сформированным на сегодняшний день путем принятия федеральных законов, актов на уровне субъектов, видно, что сегодня законодатель предоставил достаточно широкие возможности для участия жителей конкретного муниципального образования в публичных слушаниях и право инициирования их проведения, обеспечивая, таким образом, открытость и гласность деятельности органов местного самоуправления, что свидетельствует о становлении демократических основ и развитии гражданского общества.
Таким образом, в настоящее время институт публичных слушаний начинает развиваться и входить в общественно-политическую жизнь России. Хочется надеяться, что опыт реализации этого института станет полезным как для органов власти, часто принимающих закрытые, непубличные решения, так и для населения, которое сможет влиять на ход законотворческого процесса и на решения, непосредственно касающиеся значимых для общества вопросов.
Литература:
- Конституция (Основной Закон) Союза Советских Социалистических Республик (принята ВС СССР 07.10.1977) // Ведомости ВС СССР. — 1977. — № 41. — Ст. 617.
- Закон СССР «О всенародном обсуждении важных вопросов общественной жизни», принятый 30 июня 1987 года // Ведомости Верховного Совета СССР. — 1987. — № 26. — Ст. 387.
- Указ Президиума ВС РСФСР от 27.08.1985 «Об утверждении Положения об общих собраниях, сходах граждан по месту их жительства в РСФСР» // Ведомости ВС РСФСР. — 1985. — № 36. — Ст. 1269.
- Указ Президиума ВС СССР от 08.04.1968 N 2507-VII «Об основных правах и обязанностях сельских и поселковых Советов депутатов трудящихся» // Ведомости ВС СССР. — 1968. — № 16. — Ст. 131.
- Положение об общих собраниях (сходах) граждан в сельских поселениях утверждено Постановлением ВЦИК И СНК РСФСР от 14 марта 1927 года // Собрание узаконений РСФСР. — 1927. — № 51. — Ст. 333.
- Зенин С. С. Публичные слушания в истории развития форм участия населения в управлении общественными и государственными делами // Государственная власть и местное самоуправление. — 2012. — № 3. — С. 32–36.
- Руденко В. Н. Прямая демократия: модели правления, конституционно-правовые институты. Екатеринбург. УрО РАН, 2003. — 345 с.
- Сафонов А. А. Крестьянская община и сельские Советы в российской доколхозной деревне второй половины 1920-х гг.: опыт регионального исследования // Муниципальная служба: правовые вопросы. — 2017. — № 2. — С. 4–9.
- Нудненко Л. А. Новеллы Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. о непосредственной демократии // Право и политика. — 2004. — № 3. — С. 28–38.
- Очеретина М. А. Становление и развитие института публичных слушаний // Антиномии. — 2009. — № 2. — С. 434–439.
