В данной статье раскрываются проблемы государственного управления в области строительства, путем надзора (контроля) за строительством.
Ключевые слова: пожарный надзор, градостроительство, контроль, надзор.
Социальное, экономическое, экологическое значение строительства трудно переоценить. В результате строительной или градостроительной деятельности создается особая, специфическая среда жизнедеятельности. Это — место, где человек постоянно проживает и работает, т. е., как правило, территория поселений. От состояния этой среды, от того, насколько она комфортна, благоприятна и безопасна, зависят условия проживания миллионов людей.
Строительство представляет для нас интерес не как род хозяйственной деятельности, а как сфера государственного регулирования, а вопросы государственного управления в любой области являются предметом регулирования административного права.
Захаров Е. В. в своей работе считает, что государственный контроль и надзор являются необходимыми элементами государственного управления, функциями органов государственной власти и призваны обеспечить нормальную жизнедеятельность общества. Контроль и надзор представляют собой важнейшие каналы получения объективной информации о жизни общества в целом, о тех политических, экономических и социальных процессах, которые происходят в государстве, о деятельности его органов управления. [1, с. 39].
В настоящее время статус государственного органа, его правовое положение и наименование определяется исходя из возложенных на него государственно-управленческих функций. Именно таким образом выстроена современная система федеральных органов исполнительной власти в Российской Федерации. Любые функции определяются, исходя из компетенции и государственно-властных полномочий
Н. В. Аракельян отмечает, что «градостроительная деятельность как объект государственного регулирования характеризуется особой социальной значимостью, что, в свою очередь, предполагает в качестве цели, не только извлечение прибыли в интересах ее участников, но и достижение полезного общественно значимого эффекта, преемственность традиций в сочетании с перспективой дальнейшего роста и развития». [2, с. 27]
Обеспечение законности в сфере строительства служит определенный набор административно-правовых инструментов, среди которых в качестве важнейших можно выделить государственный строительный надзор, государственную экспертизу проектной документации, процедуры выдачи разрешений на строительство и ввод объектов в эксплуатацию. К данному функциональному блоку относятся и осуществление органами государственной исполнительной власти юрисдикционных полномочий в сфере привлечения к административной ответственности лиц, виновных в совершении правонарушений в сфере строительства.
В своей работе А. В. Мартынов подчеркивает, что «административный контроль и надзор являются важнейшими функциями государственных органов исполнительной власти» [3, с. 17]
С помощью строительных норм государство устанавливает обязательные требования к продукции и процессам производства, соблюдение которых обеспечивает безопасность и качественные характеристики объектов строительной деятельности. Особым направлением деятельности органов государственной (муниципальной) исполнительной власти является градостроительная политика, осуществляемая посредством разработки, проведения экспертизы и принятия предусмотренной законом градостроительной документации.
Для того чтобы понять механизмы реализации государственного контрольно-надзорного воздействия непосредственно в области строительства, нам необходимо остановиться на рассмотрении понятий государственного контроля и государственного надзора.
Р. В. Кононовым в своей работе выбрано одно из наиболее распространенных определений: «контроль (надзор) — деятельность органов государственной власти в пределах их компетенции по проверке соответствия деятельности подконтрольного объекта правовым актам и решениям органов государственной власти и должностных лиц, по результатам которого в случае выявления неправомерной деятельности применяются меры принуждения». [4, с. 35]
Что касается соотношения контроля и надзора, то в качестве основной Р. В. Кононовым принята позиция, согласно которой надзор, осуществляемый органами государственной власти есть разновидность государственного контроля.
Е. В. Захаров определяет контроль как «организационно-правовой способ обеспечения законности и государственной дисциплины и специфическую форму деятельности соответствующих государственных органов по систематическому наблюдению и присмотру за деятельностью субъектов управленческих административно-правовых отношений с целью проверки соответствия их решений и действий требованиям законности и государственной дисциплины». [1, с. 37]
Контроль, по мнению Е. В. Захарова, включает в себя три обязательных элемента:
− проверка фактического результата деятельности подконтрольных субъектов (физических и юридических лиц) в сравнении с ожидаемыми, намеченными, прогнозируемыми показателями;
− проверка путей и средств достижения этого результата, соответствие использованных при этом методов требованиям права, морали, нравственности, деловой и служебной этики, хозяйственной целесообразности;
− принятие по результатам контроля соответствующих мер как позитивного организационно-побудительного характера (мер материального и морального поощрения и стимулирования), так и негативного свойства (различных мер служебно-дисциплинарного и административного принуждения, а также привлечение к различным видам правовой ответственности).
Специфика административного надзора состоит в ограничении компетенции надзорных органов только проверкой законности действий поднадзорных субъектов. Таким образом, «различие между административным надзором и контролем проявляется в широте охвата обследованием сферы деятельности, а также в специфике методов и правовых форм воздействия. Надзор — это своего рода суженный контроль. Контроль осуществляется не только за законностью, но и целесообразностью действий подконтрольных субъектов, при надзоре проверяется только соответствие действий поднадзорных субъектов установленным правилам»
Позиции большинства ученых по вопросу о правовой природе контроля и надзора, а также о соотношении этих понятий имеют один общий принципиальный недостаток, и состоит он в том, что данные исследователи в ходе своих рассуждений слабо опираются на действующее право. По мнению Е. В. Захарова, «современное российское законодательство, регулирующее отношения в сфере государственного управления, не устанавливает принципиальных различий между государственным контролем и государственным надзором» [1, с. 53]
Если обратится к Федеральному закону от № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». В частности, в статье 2 указано, что в целях настоящего Федерального закона используются следующие основные понятия: государственный контроль (надзор) — деятельность уполномоченных органов государственной власти (федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации), направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями требований, установленных настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, посредством организации и проведения проверок, принятия предусмотренных законодательством РФ мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, а также деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения обязательных требований при осуществлении деятельности юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями.
В контексте отношений, регулируемых данным нормативно-правовым актом, государственный контроль и государственный надзор рассматриваются как равнозначные понятия.
Согласимся с мнением тех исследователей, которые считают необходимым принятие специального закона, закрепляющего легальные дефиниции государственного контроля и надзора. Кроме того, необходимо закрепление системы общих организационных принципов осуществления этих функций, состава и статуса субъектов этих правоотношений.
Очевидно, что строительство необходимо относить к объекту реализации надзорной функции государства, которая присуща органам исполнительной власти и местного самоуправления и заключается в оценке деятельности неподчиненных им организаций или лиц с точки зрения законности». Строительство является чрезвычайно сложной и широкой сферой общественных отношений. Эти отношения включают огромное количество разнообразных управленческих, технологических, общесоциальных и иных аспектов. Мнение о том, что строительство является сферой реализации надзорной функции, справедливо лишь в силу нынешней структуры строительного комплекса, характеризующего преобладанием частного сектора. Этот сектор строительного комплекса является сферой сосредоточения частных экономических интересов и интересов безопасности и благоприятного развития с позиции общества. Непосредственные государственные интересы в данной сфере проявляются незначительно. Однако, говорить о том, что государственный контроль в области строительства отсутствует некорректно. Так, можно выделить следующие виды такого контроля: контроль за деятельностью государственных органов и должностных лиц, осуществляющих функции административно-правового регулирования в области строительства; контроль за деятельностью государственных предприятий и учреждений; контроль за ходом реализации государственных программ, а также за строительством, осуществляемым за государственный счет и (или) для государственных нужд и другие функции.
Тем не менее, следует сделать вывод, что в соответствии с характером и структурой современных экономических отношений в РФ, в качестве основного средства обеспечения законности в области строительства выступает именно надзор
Литература:
- Захаров Е. В. Административный контроль и надзор в области строительства. Дис.... канд. юрид. наук. М., 2009. С.39, С.37. [Электронный ресурс]
- Аракельян Н. В. Правовое регулирование градостроительной деятельности. Дис.... канд. юрид. наук. Краснодар, 2010. С.27. [Электронный ресурс]
- Мартынов А. В. Административный надзор в России: теоретические основы построения: монография / А. В. Мартынов; под ред. Ю. Н. Старилова. — М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2010. С.17
- Кононов Р. В. Компетенция органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сфере контроля и надзора. Дис.... канд. юрид. наук. М., 2009. С.35
- О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля [электронный ресурс]: Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ (в ред. от 15 апреля 2019 г.). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс»
- Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года // Российская газета. 1993. 25 декабря.
- О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера: Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ (в ред. Федерального закона от 28 декабря 2013 г. № 404-ФЗ) // Российская газета. 1994. 24 декабря.
- О пожарной безопасности: Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. № 69-ФЗ (в ред. Федерального закона от 12 марта 2014 г. № 27-ФЗ) // Российская газета. 1995. 05 января.
- Технический регламент о требованиях пожарной безопасности: Федеральный закон от 22 июля 2008г. № 123-ФЗ. (в ред. Федерального закона от 02 июля 2013 г. № 185-ФЗ) // Российская газета. 2008. 01 августа.
